新視角下治安處罰自由裁量權(quán)的法律控制

摘 要 自由裁量權(quán)是人民警察的一項基本的權(quán)力，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，治安工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在執(zhí)法實踐中，公安人員對于該項權(quán)力的使用，極有可能對行政相對人合法權(quán)益構(gòu)成危害，甚至影響社會穩(wěn)定。觀之當(dāng)下，如何對其進行合理合法地控制成為當(dāng)前公安機關(guān)亟待解決的問題。本文以治安管理為視角，對自由裁量權(quán)的概念及特點進行梳理，分析該項權(quán)力濫用現(xiàn)象及原因，并從立法、司法等方面提出控制該項權(quán)力的措施。

關(guān)鍵詞 治安處罰 自由裁量權(quán) 法律控制

作者簡介：董曉儒，北京警察學(xué)院治安系本科。

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.211

近年來，公安機關(guān)兼具行政與司法雙重屬性，受到諸多因素的影響，執(zhí)法人員在具體處置相關(guān)案件時，對于自身權(quán)力理解不到位，實施不徹底，使得自由裁量權(quán)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，沒有達到預(yù)期的效果。隨著社會的不斷發(fā)展，人們越來越重視對于自身權(quán)利的保護，因此加強對該項權(quán)力的法律控制，不僅能夠引導(dǎo)公安機關(guān)正確行使權(quán)力，還能夠逐漸消除權(quán)力濫用等情況的發(fā)生。

一、自由裁量權(quán)概述

自由裁量權(quán)最早源于西方國家，是指在特定情形、法定限度下自由斟酌地行使權(quán)力，是現(xiàn)代行政法基本概念。近年來我國大量學(xué)者對該項權(quán)力的概念進行了研究，如陳麗香認為：自由裁量權(quán)是在法律賦予行政執(zhí)法機關(guān)在行政、執(zhí)法中，根據(jù)立法目的，堅持公正原則進行自由選擇和決定的權(quán)力 ，該權(quán)力具有獨特性，目的性，自由性，這一概念也是當(dāng)前的主流概念。具體來說，自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)，公平公正的處置治安案件，既不超出法律所允許的限度，也要做到合情合理。自由與決定是一個相對概念，如何針對不同的案件做出恰當(dāng)適合的處置，是當(dāng)前執(zhí)法不力的癥結(jié)所在。

二、自由裁量權(quán)在治安管理中的整體評價

（一）現(xiàn)階段存在的阻礙

治安管理是一項基礎(chǔ)性工作，其維護社會繁榮和諧，打擊預(yù)防違法犯罪，對于國家穩(wěn)定具有積極作用。在司法實踐中，自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象較為廣泛，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.歪曲事實，定性標(biāo)準(zhǔn)不一。在實際治安處罰中，法律對某些情況沒有明確的規(guī)定，無法為實踐工作提供指導(dǎo)，使得定性上具有較大的裁量權(quán)，考慮到事實與環(huán)境因素等，最常見的就是某案件涉及到誰的親戚，家屬，甚至是仇家等情況，中國式人情社會的特點，使得某些人凌駕于法律之上。

2.情節(jié)不究，輕重標(biāo)準(zhǔn)不明。在治安管理處罰中，關(guān)于情節(jié)認定不同，處罰的空間也有很大差別，從不予處罰到拘留十五天，如果標(biāo)準(zhǔn)不一隨意取舍，很容易造成司法不公，影響司法機關(guān)的形象。如某派出所查獲聚眾賭博案件時，針對參與10人一律處同等處罰，沒有考慮到情節(jié)，在很大程度上削弱了執(zhí)法公信力 。

3.處罰混亂，對待方式不同。相對來說，對于一般違法行為，情節(jié)不嚴(yán)重，危害性不大的，應(yīng)兼顧教育與處罰雙重原則，對不同案件進行針對性處理，畢竟處罰的目的不是為了罰，而是教育，震懾。但在司法實踐中，很多執(zhí)法人員不能夠領(lǐng)悟立法本意，隨意選擇處罰方式。除此之外，在處罰程序、拖延履行法定職責(zé)等方面也存在濫用情況。

（二）濫用現(xiàn)象原因分析

1.權(quán)力自身容易被濫用。治安自由裁量權(quán)是行政權(quán)一種，涉及社會秩序、公共安全等多個方面，其適用范圍范圍廣，具有較強的靈活性，但現(xiàn)行法律對執(zhí)法者的約束較為薄弱，一些執(zhí)法者基于自身利益，濫用自由裁量權(quán)，從中得利。另外，公安機關(guān)與相對人為處罰與被處罰的關(guān)系，前者處于強勢地位，能夠自由行使裁量權(quán)，相對人在法律意識薄弱情況下不懂得保護自身權(quán)益，在很大程度上放松了對公安機關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督職能。

2.執(zhí)法考評績效因素。公安內(nèi)部成績主要通過考評方式為主，其中一項重要指標(biāo)是辦理處置案件的數(shù)量，加上有的部門領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)心強，作風(fēng)較強悍，給基層民警以較大的壓力，這就導(dǎo)致了有些激進的同志為了盡快完成目標(biāo)，抬高事實嚴(yán)重性，加大處罰力度，在很大程度上增加了該項權(quán)力濫用的行使機會。

3.部分執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。法律制度制定的最終目標(biāo)是落實到行動上，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的高低直接決定其對于法律內(nèi)涵的把握 。現(xiàn)實中一些民警在治安管理實踐中，對該項權(quán)力認識和理解不到位，甚至有極個人別貪心作祟，導(dǎo)致自由裁量權(quán)無法得到正確運用，公安基層執(zhí)法隊伍文化素質(zhì)與法治國家建設(shè)的目標(biāo)存在距離。

三、治安處罰中自由裁量權(quán)法律控制的改進思考

針對上文自由裁量權(quán)在治安處罰中應(yīng)用的分析，如果不能夠加強對其進行高效控制，勢必會威脅到社會秩序，自由是從來都是有限度的，只有一定規(guī)則中的自由才能得以存在，才能有所保障，沒有限制的自由就是無法無天，加強對自由裁量權(quán)進行法律控制勢在必行。

（一）控制源頭，立法措施

我國正處于市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型階段，由于利益分配存在失衡現(xiàn)象，使得社會治安面臨著巨大的挑戰(zhàn)，直接造成該項權(quán)力的濫用，有待進一步加強。

1.加強立法解釋工作，立法機關(guān)工作重點不在于矯正具體行政行為，而是而在于針對現(xiàn)有法律條款進行層次化處理，充分考慮性質(zhì)、情節(jié)及危害程度進行量化處理，進行針對性建立法律條文。針對立法不成熟情況，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化等特點制定具體的實施細則，使得權(quán)力能夠在合法范圍行使。

2.重視程序立法，加強程序執(zhí)法，程序是法律核心，要盡快制定并完善程序立法，堅持公平、公開原則，建立具有說明、告知等功能的程序制度，要加強素質(zhì)教育，禁止徇私舞弊的行為，為實踐工作提供科學(xué)依據(jù) 。回避制度是指審判人員在可能影響判罰公正的情況下，不參與案件審理的制度，公安機關(guān)也可建立回避機制，在一定程度上減少“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”的情況。

3.構(gòu)建行政拘留聽證制度，將該項制度作為基礎(chǔ)，能夠廣泛聽取當(dāng)事人的訴求，為治安裁量公平、合理提供支持，從而推動治安處罰工作能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建行政指導(dǎo)機制，由專人負責(zé)行使該項權(quán)力，以此來提高權(quán)力行使透明度，以法律為準(zhǔn)繩，將自由限定在合理范圍之內(nèi)。

（二）控制過程，司法管理

對于自由裁量權(quán)的行使，高效的司法權(quán)控制和監(jiān)督能夠起到較好的作用。隨著公安機關(guān)不斷發(fā)展，由于沒有明確的法律對該項權(quán)力予以規(guī)定，導(dǎo)致濫用權(quán)力趨勢處于擴張狀態(tài)。因此要加大司法控制力度。詳細來說，在實踐中，要明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)，該項權(quán)力的行使要符合黨、國家及人民的利益等，違背上述目的的行為均屬于濫用權(quán)力 。另外，還要推進司法改革，使得法院能夠堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下保持獨立，根據(jù)我國國情逐漸形成具有中國特色的司法體系。再者，還要建立行政自由裁量指導(dǎo)制度，引導(dǎo)機制不是一朝一夕能夠建立的，但相關(guān)部門要將其納入到具體工作中，從我國國情入手，逐步完善，為權(quán)力行使提供指導(dǎo)和依據(jù)。法院要針對案件實際情況，堅持立法精神，使得裁量能夠做到最大公平和公正，以免對任何行為主體合法權(quán)益構(gòu)成傷害 。通過這種方式，能夠增強我國政府部門公信力，有利于我國和諧社會秩序的構(gòu)建。

（三）控制自身，強化隊伍

相比較來看，立法能夠從源頭上防范權(quán)力濫用，司法控制能夠做到事后彌補，而真正糾正權(quán)力濫用在于公安部門自身 。

1.要提高執(zhí)法民警綜合素質(zhì)，實施逢進必考原則，嚴(yán)守公安隊伍源頭關(guān)，優(yōu)化現(xiàn)有公安隊伍知識、年齡及專業(yè)結(jié)構(gòu)，更好地適應(yīng)時代發(fā)展對公安人才提出的要求。加強對民警培訓(xùn)和教育，引導(dǎo)樹立正確觀念，能夠充分認識到治安自由裁量的危害，在實踐工作中做到具體問題具體分析，確保對于該項權(quán)力的行使能夠做到公平和公正，維護人民警察的形象，不斷提高自身執(zhí)法能力。

2.實施基準(zhǔn)制度，在現(xiàn)有法律制度規(guī)定下，按照“過罰相當(dāng)”原則，根據(jù)實際情況進行處罰，將處罰劃分為多個層次，使得處罰更加細化，就能夠在很大程度上削弱濫用可能性。值得注意的是在實行裁量標(biāo)準(zhǔn)時，要制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，廣泛論證，要以現(xiàn)有成熟的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以此來提高標(biāo)準(zhǔn)法律效力。

3.建立科學(xué)考評機制。對于公安機關(guān)而言，從某種意義上來說，執(zhí)法考評是公安日常工作的指路燈。但當(dāng)前考評體系不合理，在一定程度上誤導(dǎo)了民警執(zhí)法工作 。因此要盡快調(diào)整考評機制，以社會安定度等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮民警處罰合理性因素，使得民警能夠在治安工作中，突破人為因素的影響，使得工作更加科學(xué)、公平。

4.完善復(fù)議制度，增強該項制度獨立性，針對明顯不合理的處罰要堅決撤銷，遲來的正義不是正義。針對當(dāng)前相對人對于復(fù)議不了解的情況，要加大宣傳力度，使得處罰人能夠明確自身具有的行政復(fù)議權(quán)，在面對權(quán)力濫用時，能夠通過復(fù)議途徑和合法手段，盡最大限度維護自身合法權(quán)益。

除了上述措施以外，還可以從其他途徑加強對權(quán)力濫用情況的控制。加強各級人大常委的監(jiān)督，通過調(diào)查和質(zhì)詢等方式實現(xiàn)對公安機關(guān)行為的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，并引導(dǎo)和督促其進行改正。還可以引入社會力量，鼓勵人民群眾參與到監(jiān)督中，將濫用權(quán)力情況降到最小，通過這種方式能夠?qū)?zhí)法人員構(gòu)成一定壓力，從而促進其能夠公平地處理案件，從而保障我國社會和諧、穩(wěn)定。

四、結(jié)語

根據(jù)上文所述，隨著社會不斷發(fā)展，公安機關(guān)在社會治安、公共和平等方面的重要性日漸突出，與我國其他部門不同，公安機關(guān)自身具有行政與司法雙重屬性，在治安處罰工作中具有一定裁量權(quán)，但受到諸多因素的影響，該項權(quán)力行使中處在濫用情況，在很大程度上影響我國政府公信力。對此要對其進行法律控制，在實踐中，要從立法層面上入手，補充并完善現(xiàn)有法律體系，并加大司法監(jiān)督力度，同時公安機關(guān)內(nèi)部要制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和制度，使得該項權(quán)力能夠得到公平落實，進而推動我國公安工作能夠持續(xù)開展。

注釋：

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