國有企業改制的政策性與法律性思考

摘 要 國有企業改制目前經歷了幾個發展階段，逐漸形成了自己的模式，也具備了相對成熟的政策和法律體系。但同時也存在行政審批與企業行為的關系、減輕負債與保護債權的關系、行使國家所有權與保護企業法人財產權的關系等這些矛盾，本文選取這三點進行具體分析和反思，并根據國有企業改制的發展形勢提出解決現有矛盾的策略，希望為國企改制提供一些參考意見。

關鍵詞 國有企業 改制 政策 法律 矛盾

作者簡介：寧瑞玲，中央儲備糧連云港直屬庫。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.063

一、 引言

國有企業改制是為了滿足社會主義市場經濟發展的需要，而對原有的國有企業的體制和經營方式做出改變，從原有的國有獨資企業、國有獨資公司及國有控股企業向國有資本控股、相對控股、參股和不設置國有資本的公司制企業、股份合作制企業或中外合資企業進行轉變。這一創舉開始于二十世紀八十年代初期，經歷了一系列的摸索與反思，目前而言，我國的國有企業在數量上雖然有所下降，但是創造的經濟效益相比之前卻得到了明顯提升，這說明國有企業改制這一舉動是正確的。當然，由于只有短短的三十幾年的時間，我國的國有企業改制的政策文件與法律還存在一些矛盾，比如行政審批與企業行為的關系、減輕負債與保護債券的關系、行使國家所有權與保護企業法人財產權等等，本文對這些問題進行思考，并淺談如何解決這些問題。

二、 國有企業改制發展過程中政策與法律相矛盾的三個問題

因為國有企業改革產生的糾紛是近年來人民法院裁決的疑難領域，因為國有企業改制在政策文件上和法律是有沖突點的，如何能夠找出兩者的相通之處或者是找到它們的共同基礎進而尋求進行合法判決是從事法學理論研究與司法工作人員的研究目標。盡管早在2003年最高法院就頒布了《關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》，它的出現為國有企業改制的問題進行了討論，為司法工作者合法裁決提供了依據，但是依然存在一些難以解決的問題，在實踐過程中矛盾依舊嚴峻，規定的制定并非適用于每一個案例，因此問題依舊在困擾著司法工作人員。首先，行政審批與決定是國有企業改制最基本的原則，但這樣一來企業行為的自主權就收到了限制；其次，國有企業改制的價值取向是為了減輕改制后的企業的債務負擔，但是債權人的債務由誰承擔并未有明確說明；然后，國有企業改制的法律依據是國家對于財產的所有權，但這與股東的財產所有權相矛盾，以下將從這三個方面進行具體分析。

（一）行政審批與企業行為的關系

行政審批及決定可以說是國有企業改制最基本的規則。國有企業改制經歷了四個階段，其第一階段始于1979年，總的來說概括為“放權讓利”，也就是說要求國有企業管理中要減輕國家的掌控力度，留出空間供企業的自主決策。其第二階段是在1984年，這年10月通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》對國有企業領導的產生從原本的國家任命向承包經營合同方式轉變。1986年-1992年相繼頒布的一些列法令條例，規定了國有企業經營權的內容，并對其進行了詳細劃分，為經營權的落實以及經營機制的產生提供了政策和法律原則。這三個階段都是在國有企業的內部進行的調整，只涉及經營權的改變，而無關資本調整。更不觸及國有資本機制。從1993年開始的第四階段，始于《中華人民共和國公司法》，它是借鑒公司制模式對國企進行改制，希望借此方式完成從國有企業的經營權到具有公司法意義上的法人財產權的轉變，進而建立現代公司企業制度。

也因此，有人認為公司法頒布之后的國有企業改制才是真正意義上的開始。在國有企業改制中，使得其資本結構發生變化的方法很多，只單提政府審批程序來說就有兩種情形，一是政府根據國有企業經營情況直接決定，另一個是國有企業進行主動申報，接著政府進行審批，但歸根結底，這兩種方式原則相同，都體現了國家以行政管理權審批決定國有企業的資本處置，而企業一般是聽從者，極少具有自主權，這就與上述的公司法相矛盾，關于資本的處置權利方面，現代公司制度下的國有企業按照公司法規定是具有行為自主權的，而政策上顯示，國有企業的資本處置權利屬于國家。

（二）減輕負債與保護債券的關系

減輕國有企業改制后運行中的債務負擔是國有企業改制的最為直接的價值取向，也是提出國有企業改制的背景之一。在上個世紀末提出的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，針對當時國有企業改制過程中存在的債務負擔重，企業經營困難，經濟效益大幅度下滑的現狀，決定以多種方式對債務負擔重、經濟效益差的國有企業進行結構的調整，減少債務負擔。這是對國有企業改制現狀的思考，也是國有企業想要進一步發展必須具備的條件，試想一個具有沉重的債務負擔的企業如何引進高新技術，實現創新性發展。這一決定提出減輕債務負擔主要可以分為以下幾種方式：增加銀行核銷呆壞賬準備金，資金向重點行業進行傾斜；允許債務轉為股份；增加直接融資時的比重；將企業的現有資產有選擇地變現并將國家的土地有償轉讓與國有企業；根據國家利率政策，適當向國有企業放寬，減少利息；企業可以通過債券的方式進行資金匯總；對企業的社會職能進行分離。減輕債務負擔有利于國有企業經濟發展，這一點無可置疑，但是相應地債權人的財產問題隨之而來，時間過程中由于政策的不完善，一些國有企業甚至為了躲避債券而進行企業改制，產生了一系列偷、漏、躲債的問題出現，而法律制度的不完善致使債務的歸屬判決產生了很多實際問題。

（三）國家所有權與企業法人財產權的使用與保護

國家對于國有資產具有終極所有權，這一點是國企改制的法律依據。我國國有企業改制的特色就是國有資產的單一歸屬，它是十分特殊的法律規定。國家具有所有權，它能授權國有企業進行資本的轉移和游離。相較于股東權，國家在行使國有企業財產所有權時，是一種公法權力，而不同于股東權的私法權利。國有企業資產所有者可以依據所有權職能，無償從國企劃轉企業資產以滿足資本重組的需要。這一點在《全民所有制工業企業法》中是沒有任何立法限制的。

另外，為保證企業的資本穩定，公司股東的資產是受到嚴格限制的，在繳納股款或交付抵押股款的出資后不能隨意抽回，而國有資產是可以由其經營者進行調配的，如果將這種行為看成企業或者普通法人進行的資本運營的舉措，是不符合公有制的立法依據的，有悖于國有資產所有權的絕對權力，因此，這一問題始終困擾著法學理論者。

三、 解決問題的方法淺談

（一）規范改制行為，嚴防國有資產流失情況

對于國有企業改制合同的效力進行認定，按照《民法通則》中規定的關于民事活動應當遵循“自愿、公平、等價有償、誠實信用”的總原則對合同的內容進行審查：

首先，合同中改制市企業轉讓人和受讓人的資格是否真實，涉及到商標專用權轉讓的需要雙方進行約定辦理。

其次，關于國有企業債券、債務以及資產的審計和評估。這一點要尤其慎重，轉讓前的債權問題需要查明，由誰來承擔債務往往是司法糾紛的重災區。有的是聘請的資產評估機構的資質不足，或者有些夠資格的評估機構因為某些原因而偏袒某一方，也有的是重此失彼，只重視有形資產，而忽視了商標、專利等資產的評估，這些問題都會導致企業資產、債權等問題的評估失真，而導致司法糾紛不斷。

然后，是企業的轉讓形式是否合法，是否是按照國家法律規定進行拍賣、招標、協議等等。只有將轉讓過程的每一步都進行嚴格的審查，才能保證轉讓合同的法律效力，減少司法糾紛的產生，嚴防國有資產的流失。

（二）完善企業結構，健全監督制度

完善企業的結構，建立一套完整的股東行使權力的制度，并且對于董事會以及監事會的組成、監督機制進行改進。只有完善了公司的組織結構，并輔以相應的監督機構，公司才能順利運轉。首先，建立股東行使自己權力的制度，以便他們闡明自我觀點，同時表達監督意見。其次，董事會的完善，在選舉上使用累計投票制度，確認董事會成員能反應所有層次股東的權利。并且采用第三責任人的監督制度，避免董事會成員濫用職權。然后，建立監事會，通過適時采用財務審計、調查等方法進行監督公司的重大決策以及資產運營情況。

（三）完善法律法規，減少法律漏洞

由于我國的國有企業改制發展時間短，且沒有先例可循，是在摸索中前行，相應的法律法規不夠完善，這就為司法糾紛的產生制造了隱患。因此，需要我國的法律部門完善法律法規，減少國有企業改制過程中的法律漏洞，保證改制的順利進行。尤其是國有企業的持股問題，在股權的設置、結構的設計以及稅后的利潤分配等方面都需要統一規范，以及相應衍生而來的證券制度，完善《證券法》實現國有股份的市場流通，這些都是需要進一步解決的問題。

四、結論

國有企業改制在我國有著三十余年的時間，我國的國企改制也在摸索中前進，針對現有存在的一些問題，國有企業改制政策與法律的矛盾，需要進行深一步的原因分析，并尋找合適的解決辦法，解決相關法令缺位的現象，采取包括完善法律法規，減少漏洞；完善企業結構，健全監督制度；規范改制行為，嚴防國有資產流失情況等等在內的一系列措施，促進我國的國有企業改制更好地發展。同時也需要法務人員與時俱進，探究國有企業改制的成功模式。

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