邊境地區軍警民聯合處突機制研究

摘 要 我國邊境地區突發事件形勢日趨嚴峻，各種因素相互交織，鞏固邊防、維護統一任重而道遠，更需要軍警民長期不懈努力。本文針對邊境地區軍警民聯合處突中存在的問題，探尋構建“預防為主、預防與處置并重”的軍警民聯合處突長效機制對策，從而維護邊境地區社會穩定、國家領土完整和主權統一。

關鍵詞 邊境地區 軍警民 聯合處突 機制

作者簡介：李磊，公安邊防部隊高等專科學校邊防指揮系參謀業務教研室助理講師，研究方向：邊防指揮學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.229

當前，駐地軍警參加突發事件處置仍處于響應階段，軍地分割、部門分割、條塊分割及“重救輕防”的應急管理機制明顯滯后，及時構建高效的軍警民聯合處突機制，才能實現“統一指揮、快速反應、協調配合、功能齊全、運轉高效”的處突要求，才能有效整合資源，預防和處置邊境地區各類突發事件，共同維護邊疆社會和政治穩定，為維護國家主權安全和領土完整提供安全保障。

一、構建邊境地區軍警民聯合處突機制是維護邊疆穩定與發展的必然趨勢

（一）軍警民聯合處突，是世界各國應對突發事件的主要經驗

隨著全球化和信息技術的迅猛發展，非傳統安全問題正日益受到世界各國的高度重視。為此，世界各國都在積極探索如何實現軍警民聯合的有效機制，將國防資源整合到應急管理之中，并總結了一套較為成熟的經驗。“9.11”事件后，美軍在進行全球反恐戰爭的同時，還參與了國內一系列災害救援行動，如2004年的“伊萬”颶風和2005年的“卡特里娜”颶風的救援行動。我國的“98”抗洪搶險，2008年抗擊冰雪災害行動，處置拉薩“3.14”打砸搶燒暴力事件及“5.12”抗震救災行動，都是在軍警民共同協作下完成的。由此可見，軍警民聯合處突是和平時期世界各國處置突發事件的主要做法，是處置突發事件實踐的經驗成果。

（二）軍警民聯合處突，是完成公安邊防保衛任務的重要保證

公安邊防部隊是擔負邊境安全保衛任務的職能部門，是處置邊境突發事件的突擊力量。當前公安邊防部隊在人員編制、執勤裝備以及科技運用等方面都存在著一定的困難，面對日趨嚴峻的突發事件形勢，需要在當地黨委、政府，相關部門及友鄰部隊的大力支持和配合下，才能更好地維護邊境地區社會穩定，及時、快速、高效處置各類突發事件。“有困難，找邊防”是公安邊防部隊給社會的莊重承諾，也是公安邊防部隊職責所在。突降暴雪、交通受堵，車輛故障、游客被困，在邊境地區時常發生，公安邊防部隊在接到救援信號后，會立即啟動應急救援預案，及時協調友鄰單位支援，共同處置此類突發事件。事實也充分證明，軍警民聯合處突是完成公安邊防保衛任務的重要保證。

（三）軍警民聯合處突，是維護邊境社會穩定的必然選擇

邊境地區地質結構復雜、氣候惡劣、自然災害頻發，人口稀少、高度分散，部分地段邊界未定、領土爭端和民族宗教問題等方面潛在突發事件誘因復雜，尤其民族宗教問題一直是國際反華勢力“西化、分化”中國的焦點問題，若處置不當或處置不及時勢必會引起“連鎖反應”，甚至引起涉外事件。公安邊防部隊及解放軍邊防部隊是維護邊境安全與穩定的職能部門，但面對邊境地區潛在突發事件的嚴峻形勢，僅靠分散在邊防線上的公安邊防官兵及解放軍邊防部隊，其任務尤為艱巨，需要在當地黨委、政府的統一領導下，軍警民聯合一致、優勢互補、協調行動、積極應對，才能形成鞏固邊防的銅墻鐵壁。

二、當前邊境地區軍警民聯合處突中存在的問題

（一）臨時組合，任務單一

邊境地區在應急管理方面雖然成立了相應的應急管理委員會，各地市縣也成立了相應的應急管理辦公室，但通常都是一個機構兩塊牌子，獨立性較差，不具備專業性和權威性，未形成統一的組織指揮體系。只針對處置某類突發事件而聯合，難以發揮預測預警、應急處置和綜合協調功能。“分災種”的應急管理思想，決定了在突發事件暴發時，又需臨時成立專項應急指揮部，并由相應的職能部門牽頭負責。如“邊境管控”行動，由公安邊防部門負責，而“甲流感”時，又責成衛生局負責。當事態趨于嚴重時、相應職能部門處置困難時，最終重擔仍將落到公安邊防部隊身上，需要軍警民聯合進行處置。

（二）各自為政，協同困難

造成軍警民聯合處突時各自為政、協同困難的原因是多方面的，其中最主要的因素有以下幾方面：一是軍警民聯合協調機制不健全，未形成權責明晰的處突協調機制。平時，軍警民之間橫向聯系協調不多，資源、信息共享程度低，沒有形成相互協調、分工合作的格局，導致了在突發事件處置過程中協調困難。二是軍警民臨時聯合，對處突預案的制定及掌握需要一個過程，同時缺乏必要的聯演、聯訓，并且法律所賦予聯合指揮部的權利與職責不明確，在對各單位所具備的處突能力及應急資源掌握不詳的情況下，對軍警民實施統一指揮難度較大，各單位之間管理體制互不隸屬以及通信器材、信道不統一直接導致了協調困難。

（三）職責不明，相互推諉

為處置而進行的軍警民聯合，缺乏健全的法律保障和監督機制，導致軍警民之間職責不明、相互推諉。現行法律法規在宏觀層面上對軍警民聯合處突進行了相應的規定，如《中華人民共和國突發事件應對法》第八條規定，“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作，根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作”。在實際操作過程中，因為沒有對軍警民各方的職責與義務、協調方法、組織指揮程序以及監督檢查制度等方面進行詳細規范，隨意性較大，且資源、經費保障困難，致使單位之間相互推諉、扯皮。