發展現代農業亟需更新理念與創新體制（下）

□黃祖輝

發展現代農業亟需更新理念與創新體制（下）

□黃祖輝

●現代農業體系應該包括產業體系、組織體系、經營體系以及多類型規模經營體系和多元化農業服務體系的構建。其中，現代農業的經營體系由家庭經營、合作經營、股份合作經營、公司經營和行業組織協調的“五位一體”的經營制度體系，形成優勢互補的集成效應。

●農村（農業）一二三產業融合發展的關鍵或基礎是培育好現代農業的經營主體，難點是把握農業一二三產業融合的度，其實質是農業縱向一體化的整合問題。

●從根本上消除城鄉二元結構，實現城鄉發展一體化，從體制機制的角度講，有必要同步推進城鄉聯動的制度改革、區域聯動的制度改革、上下聯動的制度改革。

（上接第6期）

推進先行區現代農業體系構建

建設創新型農業現代化先行區，需要建立現代農業的體系。這種體系構建應該包括產業體系、組織體系、經營體系以及多類型規模經營體系和多元化農業服務體系的構建。

現代農業的產業體系大體可以概括為生產集約化、經營規模化、分工專業化、產業組織化、服務多元化和產品市場化這“六個化”的組合體系。集約化是相對于粗放化而言的，生產集約化指單位空間投入的密集程度。經營規模化是指經營者的規模經營效應，現代農業的經營規模化并非強調規模越大越現代化，而是強調它的規模適度性。分工專業化是指現代農業的勞動，勞動者之間往往存在相互依賴與合作的交互關系，專業化分工是現代化的標志之一。產業組織化是指產業主體對產業組織的參與度和聯系度，主要體現為農民參與合作組織的程度。服務多元化包含兩個層面的含義，一是指專業化服務的機制或形式并非單一化，而是具有多元化特點；二是專業化服務的內容是多種多樣的，這種服務的多樣性程度取決于農業專業化分工的程度和服務的效率。產品市場化是指農業產品的生產是以市場需求為目標，是受制于市場機制和市場導向作用的經濟活動。需要指出的是，農產品的市場化并不排斥政府對農業的適度干預。政府對農業的適度干預有助于避免市場在某些領域、某些場合的失靈問題，使市場的作用得以更好的發揮。

現代農業的組織體系可以概括為農戶家庭組織、農民合作社組織、企業（公司）組織、行業協會組織這四種類型組織所構成的“四位一體”組織體系。產業組織的重要性在于組織具有多種屬性和功能。任何產業組織至少可以從主體、制度、網絡的視角予以觀察。作為主體的農業組織，是農業產業體系的靈魂；作為制度的農業組織，決定著農業產業主體的行為和農業產業的效率；作為網絡的農業組織，在現代農業產業體系中發揮著橋梁、紐帶和載體的作用。從當今世界農業產業組織體系的現狀和發展趨勢看，農民合作組織應該是農業產業組織體系中的核心組織，但從我國目前的實際情況看，盡管農民合作組織的數量已超過160萬家，但占主導或具有核心地位的組織目前依然是公司企業，尤其是那些農業龍頭企業。即使如此，從趨勢和規律看，農民合作組織一定會在整個農業產業組織體系中處于核心地位。因為只有這樣，農民在農業中的主體地位才能有所保障，才能在農戶家庭經營的基礎上克服其在規模擴張、市場競爭、專業化分工等方面存在的局限，實現農民利益最大化的農業現代化。

現代農業的經營體系并不是單一的公司經營體系，而是由家庭經營、合作經營、股份合作經營、公司經營和行業組織協調的“五位一體”的經營制度體系。多種形式農業經營制度在農業產業中的存在是現代農業全產業鏈和“接二連三”的特性所決定的，它們之間并不存在孰優孰劣的問題，而是每種經營制度或經營方式都有其相對適宜的領域。現代農業經營體系的建構實質上就是要發揮這些經營方式和制度的各自優勢，形成優勢互補的集成效應。在這樣的經營體系中，一般而言，最適合于第一產業農業，即種養業的經營制度，是家庭經營和合作經營，而適合于第二與第三產業農業的經營制度主要是公司經營制度。如果是全產業鏈一體化經營，就需要將這些經營制度集成運用。此外，現代新型的合作制，也稱作“新一代合作社”，即將合作制與股份制融為一體的股份合作經營制度，是上世紀90年代農業全球化和市場化浪潮以來出現的新型農業經營制度，具有很強的適應能力。在我國，在農業的產業化經營和“接二連三”經營中也出現不少類似于股份合作的新型農業合作經營制度，但大多不是農民的合作經營占主導，而是那些進入農業辦合作社的工商企業占主導，也就是說，現行中國農業領域的股份合作社，大多數是由企業股份（資本）所控制，而不是農民合作所控制，而世界上大多數國家的農業股份合作制，卻是相反，大多數是由農民合作所控制，而不是企業股份（資本）所控制。導致這一經營制度差別的主要原因是，世界上大多數國家尤其是發達國家的農業股份合作制，大多是由農民合作社向農業下游延伸中形成的，而我國大多是由下游企業向農業上游延伸中形成的。路徑的不同，體現出經營制度主導力的不同，如何在農業縱向一體化經營或“接二連三”經營中，變企業資本主導為農民合作主導，或資本與合作共同主導，是建構現代農業經營體系所必須關注的一個重點問題。

圖/新華社

把行業組織的協調納入經營體系的范疇，似乎有點勉強，因為行業組織不屬于經營組織，但是行業組織對經營者的行為自律、行業規則的制定以及對業內競爭關系的協調等等，均是現代農業產業經營體系不可或缺的部分。發揮行業組織協調功能的重要性，在于它能夠克服經濟活動中政府和市場同時失靈的不足，使政府和市場的作用得以正常有效的發揮。然而在實踐中，我國行業組織的發展和功能發揮，無論是工業部門還是農業部門，都極其不夠，大多是有名無實、形同虛設，導致政府調控和市場調控同時失靈時，行業調控也失靈，以致經營主體行為扭曲或失控。我國農業行業組織發展滯后的基本原因是政府對行業組織發展及其功能的重要性認識不足、估計不夠，對自身的職能轉換和對行業組織的賦權，缺乏緊迫感和動力，這些問題的解決，必須納入深化改革任務清單中，不然，現代農業經營體系的建構和國家現代治理體系的形成，都將遙遙無期。

多類型農業適度規模經營體系的建構應該納入現代農業體系。因為多類型農業適度規模經營體系的建立涉及土地、勞動、資本、技術這些生產要素的優化配置，產業組織形式的合理選擇和專業化分工的效率呈現，這些都是現代農業要解決的問題。與工業的規模經營不同，研究農業的規模經濟問題，首先要明確所研究的規模經營究竟是誰的規模經營？是經營者的規模經營問題抑或是土地本身的規模經營，還是資本的規模經營？現在經常講的農業規模經營，通常是指農業經營者（主要是農戶或農業勞動者）的規模經營問題。此外，還要明確什么是適度的農業規模經營。如果從經營者的角度出發，農業規模經營的“適度”性應服從兩個原則，一是規模經濟原則，二是比較利益原則。從比較利益原則看，農業適度規模經營的重要性，在于過小的經營規模不利于農民增收，不利于農業經營者積極性的激發，但過大的經營規模則會導致農業經營的粗放、資源利用效率的降低和農業經營者之間的收入失衡。當然，現實中影響農業經營規模變化的因素，還包括農產品市場競爭的程度、政府對農業的政策（如補貼）以及農業技術的進步和相關制度（如產權制度、組織制度等）的變化。

多類型農業適度規模經營體系是現代農業體系的重要組成部分。推進農業規模經營，關鍵是要追求農業規模經營的適度性和多樣性的統一。而現代農業有效的家庭經營離不開服務體系的支撐，多元化的農業服務體系是現代農業體系的重要組成部分

除了強調農業規模經營的適度性外，還需要強調農業規模經營形式的多樣性。多種類型的農業規模經營既緣于農業生產的自然性、農產品的多樣性、農業的多形態特性，也在于規模經濟理論在實踐中體現的豐富性和多樣性。土地規模經營是農業規模經營的一種類型。主要適用于土地密集型農產品，即大宗農產品，其原因在于大宗農產品適用于替代勞動的機械化作業，而農業機械大多對其作業的土地具有規模經濟的要求，因此，土地（主要是耕地）資源供給充分的條件下，大宗農產品的競爭效率主要取決于土地的規模經營。農業的規模經營也可以通過農業的專業化服務的途徑來實現。這有助于形成“生產小規模、服務規模化”“生產在戶、服務在社”的農業規模經營格局，也即每個農戶的土地經營規模不一定很大，但是專業化分工基礎上的服務規模，如統一育秧、統一收割、統一營銷等的服務規模卻可能很大。這可能是人均農地資源稟賦并不豐裕的中國農業競爭力提升的重要途徑。

從規模經濟的理論來說，土地規模經營具有內在規模經濟性，而服務規模經營則具有外在規模經濟性。這種以外在服務實現的規模經濟性，可以克服經營者，尤其是小農，因其自身能力或資本和土地規模等不足對其實現內在規模經濟的局限，進而幫助他們既實現規模經濟原則下的農業規模經營，又實現比較利益原則下的農業規模經營。

農業規模經營還可以通過農作制度的創新途徑來實現。這種農業規模經營的表現形式是通過農作制度的創新，形成糧經結合、種養結合等復合型、立體化的農業規模經營。如浙江這些年來所探索的“千斤糧和萬元錢”（即每畝地糧食產出不低于一千斤，每畝地給農民帶來的收益不低于一萬元）模式就是這方面的典型案例。要在有限耕地上既種糧食，又實現每畝收益不低于一萬元的目標，必須依靠創新農作制度，也就是搞種養結合、糧經結合等復合型農業，實現農業的立體規模經濟。如果農民一畝地有一萬元的收入，10畝地就是10萬元，20畝地就是20萬元，對于一個農戶來說，搞這樣的農業盡管很辛苦，但收益卻很可觀，并且還穩定了糧食生產。從一定意義上講，通過農作制度的創新所實現的農業規模經營是一種具有范圍經濟特性的內在規模經濟。通過這種范圍經濟途徑實現的農業規模經營，還可以包括農業的縱向延伸與融合，即農業的縱向一體化，以及農業的多功能發展等。理想的內在化的范圍經濟，不僅能夠實現規模經濟，而且有助于降低農業經營者的外部交易成本。當然，重要的是規模要適度，否則有可能帶來外部交易成本降低，內部控制成本卻升高，并且這種成本升高的幅度超過交易成本的降低。

總之，推進農業規模經營，關鍵是要追求農業規模經營的適度性和多樣性的統一。為此，要科學把握規模經濟理論的基本內涵與外延拓展，既要從經營主體的比較利益原則和要素合理配置的規模經濟原則出發，把握農業規模經營的適度性，以避免脫離區域農業發展實際的農業規模經營；又要從農產品的多類型特性、農業的多樣化業態出發，注重農業規模經營形式的多樣性，以防止農業規模經營的形式單一化，如單純追求土地的規模經營，忽略其它類型的農業規模經營。

多元化的農業服務體系是現代農業體系的重要組成部分。世界上的現代農業，無論是土地密集型的大規模現代農業，如北美的現代農業，還是相對勞動密集型的小規模現代農業，如歐洲荷蘭和東亞日本、韓國的現代農業，盡管類型不盡相同，但是有一個特點是共同的，就是都有很發達的農業服務體系。前些年，我到美國愛荷華州考察美國的家庭農場，去了一個種了400公頃玉米、還養了200頭奶牛的家庭農場，農場主是一對50來歲的夫婦，兩個子女均在城里工作。這么大規模的家庭農場平時不雇工，只是在農忙季節時會有少量的志愿者來幫忙。他們是如何在不雇工的情況下經營這么大規模的家庭農場呢？一是依靠替代勞動的機械化，二是依靠高效率的服務體系，比如種子與飼料的供應、奶罐中鮮奶的集送以及玉米的銷售等等，都是由其所在的合作社的服務體系完成。這一案例表明，農業的服務體系對現代農業是不可或缺的，其根本原因是農業的經營方式比較獨特，它主要表現在農業還離不開家庭經營，而這種家庭經營又是和合作社的合作經營結合在一起的，是一種統分結合的雙層經營體系，農戶家庭的獨立經營是“分”，合作社對農戶（社員）的服務是“統”，換句話講，現代農業有效的家庭經營離不開服務體系的支撐，這種服務體系建立在專業化分工的基礎上，以農民自己的組織——合作社為主，同時還包括政府、企業、行業組織與高校、科研機構等服務主體，因而是多元化的服務主體，服務的受體主要是農民。

多元化的農業服務體系不僅指服務主體的多元化，而且還指服務機制的多元化，主要包括三種機制。一是市場化的服務。如企業對農民提供的農業技術服務，這種服務的產品大多具有私人性或排他性，因而可以通過市場化的途徑和機制來提供。二是政府對農業提供的服務。這種服務大多具有公共性或非排他性，因而難以通過市場化途徑來提供。政府對農業的服務通常具有無償性或低償性，因而經常存在服務效率不高的問題。改革的辦法是政府不必完全直接包辦這樣的服務，可以通過政府購買服務的辦法來實現。從發展趨勢看，今后政府對農業公共性服務的購買或補貼，應該更多面向合作社，這既有利于發揮合作社的作用，提高農業服務的效率，又有利于農民的組織化和合作社的發展。三是合作社提供的服務。通過合作社向農民（社員）提供服務是現代農業服務體系建構的核心內容與方向。其原因是合作社與社員是利益共同體，因而合作社提供給農民（社員）的服務是組織內的分工與合作，是內部化的服務，而企業通過市場機制提供的服務，對農民來說，是服務的外包化，是兩個利益主體的市場交易關系，服務定價是否有利于農民，取決于服務產品的供求關系和農民在市場上的議價能力。政府要重點鼓勵與扶持真正意義上的合作社開展對農民的專業化服務。

推進先行區現代農業的一二三產融合

最近，國家很重視農村一二三產的融合發展，主要是指農業的一二三產融合發展，或農業的“接二連三”發展，它的本質是農業的縱向一體化和多功能發展。

農村（農業）一二三產業的融合有多種類型。從產業的角度看，首先是種養業的融合。其次是產加銷的融合，也即農業的“接二連三”、縱向一體化或農業全產業鏈的經營。再次是與“農業+”有關的融合，如農業與休閑、文化、旅游、養生、體驗等的融合，這實際是農業的多功能發展和多業態發展。從融合的方式看，有重組型、延伸型、交叉型、滲透型、混合型，還有橫向融合和縱向融合之分。農業一二三產業的融合還應該在產業融合的基礎上進行相應的拓展，如實現產業發展和美麗鄉村的融合（簡稱“產村融合”）、產業發展和新型城鎮化的融合（簡稱“產城融合”）。

農村（農業）一二三產業融合發展的關鍵或基礎是培育好現代農業的經營主體。因為分散的小農和小規模的農業是難以實現農業一二三產融合的，因此，要建立起現代農業的經營體系和多元化的服務體系，推進農業多類型的適度規模經營。理想的農村（農業）一二三產業融合，應該是在推進農業產業化和互聯網化的同時，將相關經營主體與經營機制有機銜接和匹配。具體而言，就是要充分發揮現代農業經營主體，如專業大戶、家庭農場主、專業合作社帶頭人、農業企業家、現代農業紀經人、電商等在整個農業產業鏈的各個環節中的作用，并且將農業的家庭經營、合作經營、公司經營以及行業協調等機制進行有機組合，使經營主體與經營機制在農業一二三產業融合中發揮各自優勢，形成優勢互補和集成效率。這樣，就能確保農業一二三產業融合中，也即農業縱向一體化過程中組織制度和經營機制的效率。

農村（農業）一二三產業融合發展的難點是把握農業一二三產業融合的度。在工商企業和資本不斷進入農業的今天，尤為重要的是要建立有利于廣大農民的一二三產業融合的利益機制，否則農村（農業）一二三產業融合就不是成功的。除了一般意義上的利益或合約機制安排外，如下游企業按保護價、保證價或者其他優惠的方式收購上游農民生產的農產品；為農民提供優惠甚至于免費的技術服務與人員培訓；進行收益的二次分配等等，還應該重視幾點：一是在農業合作制基礎上培育與建立農民主導的股份合作制。尤其要鼓勵農民將土地作為股份參與其中，因為農民缺乏其它的股份化資本，土地股份化可以增加農民的收益。二是鼓勵合作社聯合發展、功能拓展和向下游延伸。我國合作社目前數量多，但規模普遍太小，難以形成競爭力和服務能力，鼓勵他們聯合起來，并不是搞兼并，而是通過聯合發展增強合作社的市場競爭力，向下游延伸和提高服務農民的能力。三是引導工商企業（資本）在農業縱向融合中進入適宜領域，主要是有市場需求，同時農民又不能勝任或難以勝任的領域，進入農業的工商企業(資本)應該與農民形成互補而不是競爭關系，要與農民建立共贏機制，構建多種形式的利益共同體（如產業聯合體、農業綜合體、行業聯盟體等）。四是優化農業扶持政策。力求做到政策扶持準確到位，避免產業組織異化、主體行為扭曲。當前這方面的重點是要厘清概念，精準扶持，比如，要明晰家庭農場的科學內涵，區別家庭經營與雇工經營的關系；明晰公司經營與合作經營的科學內涵，區別合作經營與股份合作經營的關系，避免政策誤導，組織異化。

關于農業一二三產業的融合度問題，實質是農業縱向一體化的整合問題。高度的融合，可稱之為完全一體化的融合，反之，可稱之為不完全一體化的融合。在實踐中，究竟是選擇完全一體化的融合還是不完全一體化的融合，取決于融合對融合各方的收益與成本，前者是指融合可能帶來的規模收益、競爭力提升和交易費用降低，后者是指融合可能帶來的組織治理成本或管理控制成本的加大，假定融合對規模收益和競爭力提升不產生影響，則能否達成完全一體化的融合，取決于融合過程中兩種成本變動率的關系，即融合所導致的交易成本降低和控制成本增加的關系。其機理是：融合意味著組織規模的擴大，而這意味著交易關系由市場治理（交易）轉變為科層治理（交易），進而市場交易的成本會降低，但科層治理的成本會提高，當科層治理的成本大于市場交易的成本時，主體間的融合不會被接受，反之，融合仍會繼續。在不存在組織規模報酬的情況下，合理的融合度，或者說合理的組織規模，是這兩種成本變動率相等時的組織規模，因此，在推進農村（農業）一二三產業融合的過程中，不僅要重視融合的方式和利益機制的建構，而且要考慮影響產業融合的相關因素，科學把握產業融合的合理度，使產業融合產生理想的效益。

推進農業先行區的體制機制創新

第一，進一步深化土地制度“三掛鉤”改革。即土地的增減掛鉤、人地掛鉤、城鄉掛鉤。土地“三掛鉤”改革中的“增減掛鉤”關系農地生產能力不減，是個總量問題；“人地掛鉤”關系農民土地基本權益不變，是個公平問題；而“城鄉掛鉤”關系土地用途結構改變，是個效率問題。在“三掛鉤”中，做好“增減掛鉤”與“人地掛鉤”是基礎和前提，如果處理不好這兩個“掛鉤”，“城鄉掛鉤”就會出問題，而沒有土地的“城鄉掛鉤”，農村土地的利用效率和價值就難以提高。土地“城鄉掛鉤”還需要解決好兩個關鍵性問題，一是土地“城鄉掛鉤”與新型城鎮化有機結合，著重解決好新型城鎮科學規劃和農村轉移人口的就業轉換與市民化問題；二是處理好“城鄉掛鉤”土地增值收益的合理分配問題，使失地農民得到合理的補償。中央文件多次強調要推行新的“三掛鉤”政策，即財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤；城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口數量掛鉤；城鎮基礎設施基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤。這個從政府財政支出角度出發的與農業勞動力轉移數量與轉移人口市民化的“三掛鉤”政策，如果能真正落地和有效推進，不僅對農村土地的“三掛鉤”會產生積極的推進作用，而且對現代農業發展和農業現代化先行區建設提供更好的發展空間。

第二，進一步深化農村集體經濟與產權制度改革。農村集體經濟制度改革與農村集體產權制度改革既有聯系，又有區別。所謂聯系性，是因為農村集體產權制度是農村集體經濟制度的核心，對農村集體產權制度的改革就是對農村集體經濟核心制度的改革；所謂區別性，是因為農村集體產權制度改革不能涵蓋整個集體經濟制度的改革。農村集體經濟制度的改革還涉及集體資產（即“三資”）的管理問題，村集體經濟組織與鄉村基層組織以及鄉村治理的關系問題。就農村集體產權而言，對農民來說主要是“三個權”，一是農民土地承包經營權，二是農民宅基地和住房權，三是集體經濟資產和集體經營收益權。這三個權益或產權制度的改革，不僅關系到農民權益的問題，也關系到農村土地、勞動、資本三大要素的流動和優化配置，關系到農村土地的“三掛鉤”能否有效實施，農業現代化先行區以及新型城鎮化能否有效推進等問題。

當前，我國農村集體產權制度改革還有不少難點，一是農村土地“三權分置”后集體土地所有權和農民土地承包權的關系處理問題。這里涉及土地承包權的權屬問題，在我看來，這種為農民長久擁有的土地權利，已具有所有權的性質，但它不是完整的所有權，而是集體土地所有權在集體和農民之間的分割。由此，中國的農村土地產權已具有混合所有的性質，混合所有應該成為中國農村土地集體所有制的有效實現形式，不確認這一點，不僅農民的土地權益得不到充分的保障，而且對農村土地的流轉、抵押、繼承以及優化配置等都會帶來不同程度的制約和不確定性。此外，處理好集體土地所有權和農民土地承包權的關系問題，還涉及農民能否有償退出土地承包權的問題，這對于農民土地權益的進一步實現，農業轉移人口城市化與市民化的意義十分重大，否則“兩棲人口”“三留人口”現象在我國將長期存在。從中央近幾年的一號文件和國家相關部委的文件精神看，探索農民土地承包權有償退出問題已提上議事日程，總體上是很謹慎的，允許“有條件的地區探索農民土地承包權的有償退出”。所謂“有條件”，首先應該是已被城鎮化覆蓋的農村區域，這些地區的農村土地，有的已經被征用，有的已經“農轉非”，勞動力也基本上“非農化”，因而已不存在農業的承包經營問題，有償退出土地承包權實質上是個權益置換問題，具有可行性和必要性。其次，應該是農業勞動力已充分轉移和農村社會保障已經城鄉接軌、一體化運行的地區。不具備這些條件，包括土地承包權有償退出的農村土地制度的深化改革還是有一定風險的，從這一意義上講，破解城鄉二元結構，加快新型城鎮化，不僅對黨的十八大提出的城鄉發展一體化戰略至關重要，而且對農村土地制度的深化改革也非常重要。

農民土地承包權有償退出還存在的一個難點是現行農村集體經濟制度的制約。由于我國農村集體經濟制度是一個建立在“三塊牌子一套班子”、功能多樣、成員鎖定、利益捆綁、運行封閉的社區集體經濟組織基礎上的獨特的集體經濟制度，在這樣的制度框架下，如果農民要有償退出土地承包權，只能是與所在的集體交易，同時，如果這種只有集體成員才擁有的權利還與其它的權利相關聯，如與宅基地無償分配權、集體經濟收益分享權等相捆綁，那農民土地承包權的有償退出就不僅涉及承包權擁有者與集體或集體成員的交易問題，還涉及承包權擁有者在集體的其它關聯權利的處置問題，這些問題的解決，均與我國農村集體經濟制度的改革有關。目前，農村集體經濟制度的改革正在有序推進和探索中，相信會有比較理想的方案出臺。

二是集體經濟資產量化到社員后集體經濟能否發展壯大的問題。除了土地制度、宅基地與農民住房制度外，我國集體經濟的改革與發展還涉及集體經濟本身的資產與收益的制度安排問題，目前主要的思路是將農村土地承包經營權、宅基地與農民住房權、集體經濟資產與收益權這三權進行分立，對集體經濟的資產與收益進行股份合作化改革。具體的做法是對各類未分配（或未賦權）給社員的集體資源進行量化，然后以股權的形式在集體和集體成員間進行確權和頒證，使集體的產權更加明晰化，形成集體資源轉變為資產，資產轉變為股權，成員轉變為股東的股份合作集體經濟。同時，建立相應的產權交易機制，使集體成員（農民）不僅可以從股權中獲取集體發展的紅利，而且能夠在一定的范圍內交易這種權益。實踐表明，許多推行集體經濟股份合作制改革的農村集體經濟，不僅明晰了集體的產權歸屬，確保了農民的權益，而且盤活了集體的資源，拓展了集體經濟的發展空間和發展方式，大大增強了集體經濟的活力，實現了集體經濟的新發展和集體資產的保值增值。

當然，深化我國農村集體經濟與產權制度的改革還需要因地制宜和分類指導，不宜搞一刀切。對于不同類型的農村集體經濟的改革，既要同步推進，又要分類指導，要因村制宜、村民自主、多種模式、穩步推進。從長遠看，我國農村集體經濟的改革思路與方向應該是：集體經濟從政社不分轉向政社分離；集體產權從單一所有轉向混合所有；農民權益從擁有使用權、經營權轉向財產權擁有；農民對集體土地等資源的占有從實物性占有轉向資產化和股權化占有；集體成員的權益從身份依附轉向契約依附；集體經濟的運行從封閉性轉向開放性；集體經濟的經營從名義上的雙層經營轉向實質上的雙層經營和股份合作經營。

第三，進一步建構有利于先行區發展的城鄉關系。要打造“接二連三”、功能多樣，并且能夠支撐新型城鎮化發展的創新型農業現代化先行區，還需要按照黨的十八大所提出的推進城鄉發展一體化的思想，“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。建立這樣的城鄉關系，從體制的角度講，就是要破解和消除中國獨特的城鄉二元結構。這種二元結構包含雙重性質的“二元”，一是基本公共權益的城鄉二元，二是財產權益的城鄉二元。城鄉二元結構在中國已有半個多世紀的歷史，其形成具有當時的時代背景，并由相關制度鎖定的。這種制度不僅與城鎮戶籍制度有關，而且與農村的產權制度和我國基本公共權益的供給制度等有關。城鎮戶籍制度的改革主要是解決社會保障等基本公共權益的非均等化問題，而財產權益的城鄉不平等問題要靠農村產權制度的改革來解決。農村產權制度與農村戶籍制度、農村社區集體經濟制度密切有關，具有相當復雜性，涉及農村土地產權、農民宅基地與住房產權、農村集體經濟收益與其它資產等產權問題。基本公共權益的供給制度則與教育、醫療、養老等社保制度有關，這一制度在我國不僅具有城鄉二元的特性，而且帶有明顯的地方化供給特點，即本地政府負責本地老百姓的社會保障供給，當農村人口出現跨地區，尤其是跨省區流動的情況下，進城人口尤其是來自外省區的農村進城人口的社會保障和市民化問題，就成了一個非常棘手的問題。中央目前非常重視農業轉移進城人口的市民化問題，不僅放開大多數城市的戶籍控制，而且針對已進城和即將進城的農村人口，提出到2020年要解決“三個一億人”的市民化，以推進以人為本的城鎮化的進程，實現工業化、城鎮化和農業現代化的協調發展。要從根本上消除城鄉二元結構，實現城鄉發展一體化，從體制機制的角度講，有必要同步推進三大聯動的改革。

一是推進城鄉聯動的制度改革。“城鄉聯動”改革就是城市推進戶籍制度改革，以實現基本公共權益城鄉人口的均等化，尤其是本地區農業轉移人口的市民化；農村則重點推進產權制度改革，以實現財產權益城鄉人口的平等化。二是推進區域聯動的制度改革。“區域聯動”改革就是要推進與跨地區（主要是跨省區）相關的人口流入地和流出地的聯動改革，以實現按人享有的地方性公共品（權益）的跨地區流動與交易以及流入地對跨地區流入人口的基本公共服務的覆蓋，進而實現跨地區農業轉移人口的市民化。三是推進上下聯動的制度改革。所謂“上下聯動”改革，就是要推進中央政府和地方政府的聯動改革，這項改革高層已在積極推進中，重點是理順中央和地方在財權與事權上的關系，中央轉移支付與地方解決農業轉移人口市民化掛鉤，盡快實現社會保障等基本公共權益的全國通兌和一體化運行。在上述三大聯動的制度改革中，屬于地方范圍的“城鄉聯動”改革，只要國家明確思路，給地方賦權，相信地方政府能積極探索解決。但“區域聯動”改革和“上下聯動”改革還需要通過相關地區的協同，尤其是中央政府對這兩項改革的頂層設計和推動，改革才能達到預期目標。

作者為浙江大學中國農村發展研究院院長、教授；浙江省咨詢委首席專家