崇明區水產品質量監管現狀、問題與對策研究

■馬云家 孔凡宏 高 巖

崇明區水產品質量監管現狀、問題與對策研究

■馬云家 孔凡宏 高 巖

水產品質量安全是食品安全和農產品質量安全的重要組成部分。水產品質量安全問題在我國日益凸顯。這不僅嚴重影響了廣大人民群眾的身體健康，而且造成了極大的社會恐慌，另外還對我國水產品海外競爭力產生了負面影響，逐漸成為整個社會關注的焦點與熱點。崇明區是上海的漁業產業重點區之一，漁業作為崇明區的特色產業，關系到農業收入增長和漁業建設發展。加強崇明區水產品質量安全監管，建立、健全水產品質量安全監管體系，提高水產品質量安全水平，已經成為促進全區漁業健康可持續發展的重要途徑。

一、崇明區水產品質量監管的現狀

為深入貫徹落實《農產品質量安全法》，保障地產水產品質量安全、維護公眾健康，崇明區農委每年度制定并下發地產水產品質量安全監管實施方案，采取了一系列措施和辦法，從源頭上把好水產品質量安全關，提升水產品質量安全監管水平，確保不發生重大地產水產品質量安全事故，促進全區現代水產養殖業持續健康發展。

（一）落實檔案漁業制度，全程監督養殖行為

崇明區農委通過制訂年度檔案漁業實施計劃，全面落實養殖生產日志、用藥記錄及產品銷售記錄等制度，加強日常監控和例行抽查，將標準化水產養殖場納入檔案漁業管理。2016年向18個鄉鎮河蟹養殖戶發放了《上海市水產養殖生產日志》和《上海市水產養殖生產及用藥記錄》4000本，落實檔案漁業面積7萬畝。水產技術人員巡回指導養殖戶正確填寫生產日志，落實“兩項登記”、“五項制度”，入戶指導健康養殖知識，使養殖戶的養殖方式符合水產品健康養殖要求。

（二）認真組織漁民培訓，提高從業者素質

崇明區農委通過漁業科技入戶、專業農民培訓等多種途徑，利用舉辦專題講座、科普宣傳、新聞媒體等多種形式，為養殖從業人員積極、廣泛地開展各種宣傳、培訓、指導活動，不斷提高水產養殖從業人員的整體養殖技術水平，逐步改變養殖從業人員的養殖生產質量安全意識，為構建現代水產養殖業、促進水產養殖業的健康發展提供有力的保障。2016年崇明區農委組織編印《漁業簡訊》12期，并編印各類技術手冊，下發至各養殖場，推廣漁業科技，指導全縣養殖業科學發展。據統計，崇明區農委全年完成了140名水產從業人員培訓5次面授、5次現場指導，完成引導性培訓805人次及422名學員的水產行業培訓任務，培育了80名新型職業農民，印發技術資料2.8萬多份。

（三）健全日常監管制度，促進水產健康養殖

根據上海市水產辦統一部署，崇明區農委結合本區實際情況，積極開展養殖水產品質量安全監管工作，做到有計劃、有落實、有總結。主要開展兩個方面的工作：一是大力宣傳，落實工作方案。2016年崇明區農委與鄉鎮農技中心簽訂工作責任書18份，與各鄉鎮農技中心與養殖單位簽訂責任書350余份。全年共開展知識宣傳14次，發放宣傳資料2900余份。二是積極開展日常監管工作，強化現場檢查。崇明區農委組織專門力量對全區重點水產品養殖單位開展調研工作。2016年共出動檢查人員200人次，檢查水產養殖場122個?，F場檢查養殖戶對苗種購買，漁藥、飼料及飼料添加劑的使用臺賬，是否藏有違禁藥物，并指導養殖戶規范記錄生產日志，共日常抽檢養殖戶共187家次。

（四）規范地產水產品抽樣程序，確保抽樣質量

崇明區農委組織開展水產苗種專項整治，對全區水產苗種生產情況進行檢查，爭取杜絕無證生產苗種的行為。2016年完成農業部地產水產品質量抽檢2次，共抽檢養殖場9家，樣品18只；完成農業部水生動物疫病監測2次，樣品8只。根據上海市農委農產品安全監管實施方案，在本區組織開展了12次水產品現場抽檢，共抽檢養殖單位70場次，送檢樣品87個。經檢測，全年合格率100%。在全面實施地產水產品產地證明制度的基礎上，繼續推進食用養殖水產品“準出”制度，26個水產養殖場通過了上海市食用養殖水產品“準出”的審核。

二、崇明區水產品質量監管存在的問題

隨著崇明區水產養殖、加工技術的不斷進步，質量安全監管工作的不斷深入開展，水產品質量安全有了很大提高，重大水產品質量安全事件得到了有效遏制。但由于水產品質量安全監管是一項動態、復雜且系統的工作，水產品從“養殖到餐桌”的薄弱環節眾多，一些老的問題沒有徹底根治，新情況、新問題又會不斷出現，使得水產品質量安全監管面臨更加復雜的形勢。

（一）監管組織體系建設問題

為進一步加強對水產品質量安全監管工作的領導，確保水產品質量安全監管工作的順利開展，崇明區每年都成立水產品質量安全專項整治行動領導小組和工作小組。區農委負責全縣水產品質量安全監管協調工作，區農業執法大隊負責具體執法事項，區水產技術推廣部門負責技術支撐，鄉鎮農業管理部門負責本區域水產品質量安全監管具體工作，明確各自分工，切實擔負起監管履行職責。監管領導小組和工作小組雖然在工作范圍上能夠縱向到底、橫向到邊，各小組也能夠做到職能分工明確，但由于領導小組對于監管的統籌規劃力度不夠，各小組之間缺少重大事務共商機制和信息交流機制，導致有效溝通與合作乏力，監管工作仍有薄弱環節。

（二）監管制度體系建設問題

在監管制度體系建設方面，崇明區建立了檔案漁業制度。每年制定檔案漁業實施計劃，落實養殖生產日志、用藥記錄及產品銷售記錄等制度。2016年崇明區農委向16個鄉鎮河蟹養殖戶發放了《養殖生產日志》和《用藥記錄》3164本，落實檔案漁業面積5.85萬畝。檔案漁業制度實行屬地管理原則，所有的大型養殖場、合作社都納入了制度管理范圍，但對一些分散的個體漁戶并沒有做到全覆蓋。另外，檔案漁業制度依賴于可追溯電子信息檔案建設。各水產養殖場、合作社將檔案漁業信息上傳到崇明區農產品質量安全監控平臺。崇明區同時設立了平臺追溯數據錄入獎補資金，根據各水產養殖合作社（場）數據錄入情況設定獎勵等級。但數據錄入并沒有設定時限、準確性、完整性等制度規范及激勵措施，以致申報數據與實際情況仍存在一定的偏差。

崇明區還建立養殖水環境監測制度，以及水產品質量抽檢制度。2016年崇明區對20個漁業水質監測點進行了3次水質檢測，共檢測水樣130個，獲檢測數據1170個，并根據檢測結果，及時發布數據信息。但水環境監測制度在實施機制方面還存在一定的隨意性，檢測周期、檢測頻次、檢測點選擇等并沒有一套制度性規范，缺乏一定的科學性、合理性。2016年崇明區完成農業部地產水產品質量抽檢2次，共抽檢養殖場9家，樣品18只；完成農業部水生動物疫病監測2次，樣品8只。根據市農委農產品安全監管實施方案，組織開展了12次水產品現場抽檢，共抽檢養殖單位70場次，送檢樣品87只。不過崇明區實行的水產品質量抽檢制度，只是被動對接上級職能部門的水產品質量檢查，并沒有形成水產品科學抽樣、定期抽檢的制度規范，主動研判本區水產品質量狀況。

為保障市民食用水產品質量安全，實現食用水產品產地管理和市場準入有機對接，崇明區還建立了食用水產品準出制度，奠定水產品市場準入基礎。崇明區農委組織水產技術推廣部門和漁政部門對全區申請水產品產地“準出”單位進行實地審核，主要查看養殖生產日志是否規范填寫，苗種、飼料、藥物是否有憑證，是否有獨立的飼料倉庫和藥物倉庫等。準出實行志愿申報的方式，申報的準出單位都是標準化改造的養殖場，沒有做到養殖點全覆蓋。另外，區農委對申報并確認的準出單位與非準出單位的優惠政策差異如何體現，如何引導養殖單位形成自我規范激勵機制，并設有一套固化且行之有效的配套措施。

（三）監管執法隊伍建設問題

崇明區通過強化現場執法檢查，形成威懾力量，具有一定的執法成效。執法檢查的重點領域為養殖過程中的用藥、投放飼料，以及制度規范狀況。前者主要對苗種生產、水產品養殖過程是否存儲、使用氯霉素、硝基呋喃、孔雀石綠、甲基睪丸酮等國家規定禁止使用漁藥或其他化合物，進行開倉檢查和生產日志檢查。后者主要檢查內容是各養殖單位是否依法取得養殖證，檢查、督促養殖戶建立“兩項登記”，規范“五項制度”。要求養殖戶對苗種購買，漁藥、飼料及飼料添加劑等投入品的使用情況和其他飼養銷售等情況應及時完整詳細記錄；對發現的生產日志記錄不全等現象及時指出，并指導其怎樣改正完善。監督執法既需要大量的人力、物力、財力投入，也需要執法人員具備一定的專業技能和工作責任心。但在崇明區水產品質量執法檢查過程中發現，執法隊伍存在執法任務繁重、執法人員不足、執法經費不夠、執法設備落后的現象。另外，在執法工作中，部分執法人員對執法規程不重視，存在執法記錄不完整、不完善等情況。一些執法單位對水產品監管工作總結不深入、不完整、不及時，缺乏提高崇明區水產養殖業監管效能的主動創新意識。部分監管員、協管員知識儲備、執法技能薄弱，不能有效應對新形勢下的執法挑戰。

三、加強崇明區水產品質量監管的對策建議

（一）理順監管組織體系

由于現代社會事務異常復雜，要想提高監管效能，需要在“分”與“合”上下功夫。所謂“分”是指監管機構的職能分工。所謂“合”是指監管機構之間的協同配合。崇明區水產品監管機構主要有區農委、鄉鎮農業管理部門、區漁政執法部門、區水產技術推廣部門。這四個部門需要在職能分工上進一步明晰：區農委既是領導機構，也是協調機構，履行全區水產品質量監管的指揮職能和協調職能；鄉鎮農業管理部門是本轄區內的綜合監管部門，配合區漁政執法部門、區水產技術推廣部門做好各項水產品監管工作；區漁政執法部門負責全區的現場執法，包括養殖過程中的投入品監管，以及制度規范狀況監管，以及落實上級下達的抽樣檢測指令等；區水產技術推廣部門主要提供監管技術服務、信息服務、教育培訓服務等工作。在注重“分”的同時，也不能忽略“合”。區農委作為領導機構和綜合協調機構，必須抓好統籌工作，建立起其他三個部門之間的協同工作機制。通過定期的會商、現場協同辦公等方式，加強三個部門之間的聯絡和配合，做到信息共享、責任共擔。

（二）建立健全監管制度規范

制度管理的優勢在于其穩定性、可預期性，現代社會的管理都講究依制度管理。制度必須配套行之有效的實施機制才能最大程度地發揮功用。在水產品質量監管的制度體系建設方面，崇明區建立了檔案漁業制度、養殖水環境監測制度、水產品質量抽檢制度以及食用水產品準出制度等。這些制度在保障崇明區水產品質量安全方面發揮了重要作用。不過這些制度的一些配套的實施機制并沒有建立健全，影響了這些制度對于水產品質量監管效能的進一步發揮。鑒于此，需要對這些制度的實施機制作進一步完善。

在檔案漁業制度建設方面,制度覆蓋面除了大型養殖場、合作社以外，要把分散的個體漁戶也納入其中，完成全覆蓋。作為檔案漁業制度支撐的可追溯電子信息檔案建設，需要制定相關的數據錄入時限、準確性、完整性等制度規范，及其數據核查機制、獎懲機制，提高數據的真實性。在養殖水環境監測制度以及水產品質量抽檢制度建設方面，建立檢測和抽檢的常態化、主動性機制，科學合理地確定檢查和檢測周期、檢測頻次、檢測位點，由被動檢測轉為主動檢測，由隨意檢測轉為科學檢測，準確把握崇明區水環境和水產品的質量狀態。在食用水產品準出制度方面，由于實行的是志愿申報的方式，申報的準出單位沒有做到全覆蓋。“準出”資格的申請、認定、公布過程，既是一種品牌效應，也是對養殖單位的一種自我約束機制，準出覆蓋面越廣，越能夠促進水產品質量的提升。這需要區農委建立一整套激勵機制，把準出制度與一些優惠農業政策掛起鉤來，引導所有養殖單位納入準出制度體系，兌現水產品質量安全承諾。

在上述三種水產品制度中，崇明區可以嘗試HACCP體系的全方位嵌入。HACCP是Hazard Analysisand Critical Control Point的縮寫，即危害分析和關鍵控制點。它原是生產(加工)安全食品的一種控制體系，通過對原料、關鍵生產工序及影響產品安全的人為因素進行分析，確定加工過程中的關鍵環節，建立、完善監控程序和監控標準，采取規范的糾正措施。歐美一些國家已經開始在水產養殖方面應用HACCP體系。通過分析養殖過程中危及水產品質量安全的因素，確定規避這些危害因素的關鍵點，再采取相應的控制措施保障水產品質量安全。崇明區農委可以通過與上海高校合作，在各項制度中嵌入HACCP體系，達成水產品質量安全管控的目標。

（三）提升監管執法水平

崇明區已經建立了檔案漁業制度、養殖水環境監測制度、水產品質量抽檢制度以及食用水產品準出等制度規范，但這些制度規范本身并不會自動運行，需要人財物的投入予以貫徹實施。目前崇明區在水產品質量安全執法方面投入不足。這就需要對區農委執法大隊和各鄉鎮農業管理部門加大執法、監管經費投入，做到?？顚Ｓ?；擴充更新執法設備（如檢測設備等），提升執法水平；增加執法人員編制和協管名額，擴充執法監管隊伍。

崇明區建立的一系列制度規范，對于養殖戶來說，既是保障自己合法權益、提升水產品市場競爭力的有效屏障，也是約束自己生產行為的約束性條件。他們也是自我利益最大化的經濟人。在沒有公共部門執法檢查等核查督促的情況下，他們也傾向于針對這些制度的逆向選擇和規避制度的投機行為。這些都增加了執法檢查工作的復雜性，給水產品安全執法帶來了挑戰。崇明區農委需要創新培訓機制，在培訓理念、培訓內容、培訓方式方面，進行一系列改革和創新。通過在區和鄉鎮兩個層面的執法機關創設學習型組織，端正執法理念、理順執法規程、創新工作方法，提高執法人員和監管員的責任意識、創新意識、專業技能和執法水平，才能有效應對新形勢下的執法挑戰。□

（作者單位：崇明區農業委員會、上海海洋大學海洋文化與法律學院）