推進鎮級產權改革完善產權保護制度

■朱火金 袁 英

推進鎮級產權改革完善產權保護制度

■朱火金 袁 英

為了全面實現鎮級農村集體資產管理工作“組織體系化、產權明晰化、管理信息化、制度規范化、監督多元化”，根據上海市人民政府《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革若干意見》（滬府發[2014]70號）文件精神，從2015年下半年開始，金山區按照改革時間節點、相關流程和要求，積極探索，試點開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革。2017年全面推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，取得了初步成效。

一、基本情況

金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革涉及9個鎮1個工業區。據2016年農村集體資產年報顯示，9個鎮1個工業區的鎮級農村集體企業單位100戶，總資產為205.61億元，占全區農村集體總資產的80.46%；總負債為147.58億元，占全區農村集體總負債的80.29%；凈資產為58.03億元，占全區農村集體凈資產的81.00%。自2015年下半年起，金山區積極探索，啟動了山陽、亭林和廊下3個鎮的農村集體經濟組織產權制度改革試點,通過召開成立大會，完成了鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，成立了鎮農村集體經濟聯合社,入社成員總份額（農齡）419.71萬年，入社社員36673戶、187751人。

二、主要做法

按照《金山區農村集體經濟組織產權制度改革實施意見》（金委[2015]87號）、《金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革實施方案》（金府辦發[2015]56號）和《金山區深化農村改革綜合性實施意見》（金委辦[2016]111號）以及《關于推進農村鎮級產權制度改革的相關操作口徑》（滬農經[2016]9號）文件要求，我區積極探索，統籌兼顧，分步實施鎮級農村集體經濟組織產權制度改革。

（一）加強組織領導，履行民主程序

為全局把握、統籌指導全區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革工作，區委、區政府專門成立了金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革領導小組和鎮級農村集體經濟組織產權制度改革業務指導組，由區委書記擔任領導小組組長，對全區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革進行領導、指導、協調、督查，及時研究解決鎮級農村集體經濟組織產權制度改革中出現的新情況、新問題。各鎮（金山工業區）黨委、政府同時成立了由鎮黨委書記任組長的鎮級農村集體經濟組織產權制度改革領導小組以及由分管鎮長為組長的鎮級農村集體經濟組織產權制度改革工作小組，負責本鎮（金山工業區）農村集體經濟組織產權制度改革方面的具體工作。各鎮（金山工業區）按照改革工作規程和改革計劃、方案，利用會議、橫幅、鎮報等多種形式，宣傳開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的重要性和必要性，并認真履行民主程序，組織召開相關會議，形成民主決策決議，確保鎮級農村集體經濟組織產權制度改革規范有序推進。

（二）開展培訓指導，確保改革質量

在推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革過程中，金山區鎮級農村集體經濟組織改革業務指導組在調研需求的前提下，積極開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革業務培訓和指導。根據市、區相關政策、文件精神和鎮級農村集體資產改革操作口徑，著重對鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的民主程序、操作流程、重點環節和工作要點等進行了專題培訓。同時通過收集各鎮（金山工業區）在開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革中碰到的實際情況和具體問題，通過召開現場推進會等形式，進行交流、討論和指導，并學習借鑒在推進過程中各鎮（金山工業區）好的經驗和做法，確保整個改革的工作質量。

（三）匯編示范文本，規范操作流程

為保證順利推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，金山區在3個鎮開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革試點經驗的基礎上，為進一步規范鎮級農村集體經濟組織產權制度改革流程，匯編、完善了改革工作“準備、實施、成立”3個階段19個示范文本。在宣傳發動階段，主要有：“致農戶的公開信、成立鎮農村集體經濟聯合社的請示、鎮農村集體經濟聯合社章程（草案）、產權制度改革實施計劃和方案”等4個范本。在具體實施階段，主要包括：“社員代表推薦辦法、鎮經濟聯合社成員農齡確認匯總、鎮級農村集體資產核實匯總、社員代表大會決議”等6個范本。在成立大會階段，包含：“大會議程、主持內容、籌備工作報告、鎮經濟聯合社章程、鎮經濟聯合社理事會與監事會選舉辦法、鎮經濟聯合社理事會與監事會選票、理事會與監事會選舉結果報告、第一屆第一次社員代表會議決議、鎮經濟聯合社證明書申請表”等9個范本。從而，統一了金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革操作流程和檔案資料。

（四）鎖定成員農齡，確認入社份額

金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革采用“份額到村、收益到人”的方式，其份額集中體現農村集體經濟組織成員的農齡。在確認、鎖定成員農齡時：一是村級農村集體經濟組織的成員農齡，必須在原農齡統計工作的基礎上進行重新梳理、核對，對有差錯的農齡由各村確認后進行調整上報，再由鎮最終確認村級農齡年限數，并及時張榜公示。二是對原公社（鄉）辦農副業企業中涉及到農業戶籍的成員農齡以原單位進行核實和統計，經鎮集體資產監督管理委員會確認后，為鎮屬農村集體單位成員農齡。三是將各村確認農齡加上鎮屬農村集體單位成員農齡，作為鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的總農齡份額。

（五）梳理集體資產，明確改革范圍

根據滬農經[2016]9號《關于推進農村鎮級產權制度改革的相關操作口徑》的文件要求，在完成清產核資與產權界定的前提下，及時梳理鎮級農村集體資產，明確改革范圍。首先，根據“三資”監管平臺數據，梳理鎮級農村集體企業及資產現狀，明確納入本次改革企業單位。然后根據改革要求和口徑，對梳理出的農村企業及集體資產進行分類，區分出經營用、管理用、公益用等性質用途，對經營性企業及經營性資產納入本次鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的范圍,并要求納入本次改革范圍的經營性資產再次進行債權債務清理、固定資產盤點以及相互投資清理等梳理核實工作，以確保農村集體經營性資產的完整性和真實性。對暫不納入本次改革的非經營性農村集體資產，通過逐步清理核實后登記造冊，列入常態監管。對資源性資產（非農建設用地），在梳理核實的基礎上明確其所有權和收益權。

（六）建立組織機構，制定規章制度

召開一屆一次社員代表大會，成立鎮級農村集體經濟聯合社，并按照鎮農村集體經濟聯合社章程，及時建立了鎮農村經濟聯合社的成員代表會議、理事會、監事會等“三會”制度，同時制定了《農村集體經濟聯合社社員代表會議議事規則》、《理事會議事規則》、《監事會議事規則》以及農村集體經濟組織財務管理等18項規章制度。并且明確了農村集體經濟組織成員對農村集體資產享有的知情權、監督權、決策權和收益權，充分體現了農村集體資產的民主管理、民主決策和民主監督。

三、初步成效

通過鎮級農村集體經濟組織產權制度改革試點，成立鎮經濟聯合社，為進一步理順鎮級農村集體資產監管機制體制，明確鎮級農村集體資產監管部門，保障鎮級農村集體資產安全完整和保值增值起到了積極的作用，主要體現在以下“五權”。

（一）明晰資產所有權

通過鎮級農村集體資產清產核資與產權界定，進一步厘清了鎮級農村集體經濟組織內的“三資”總量，掌握了鎮級農村集體“三資”的現狀、結構、分布及使用情況，明確了鎮經濟聯合社內資產權屬和財務收支的內容和范圍。3個試點鎮通過對農村集體“三資”的梳理核實，確認改革時的總資產為：10.14億元，其中經營性資產1.37億元、凈資產1.39億元，從而進一步明晰了鎮級農村集體資產的所有權。

（二）實現自主經營權

通過鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，鎮經濟聯合社享有自主生產經營管理權。聯合社及所屬企業公司單位能夠靈活拓展生產經營市場，采取多種形式和各種渠道進行生產經營活動，既可自主經營，也可通過鎮資產經營公司、經濟發展公司等農村集體所屬公司進行經營，進一步提高鎮經濟聯合社的經濟效益，從而逐步實現“政社分設、政資分離”改革要求。

（三）強化監督管理權

鎮經濟聯合社通過建立健全“成員（代表）大會、理事會、監事會”和農村集體“三資”監管平臺等“三會一公開”制度建設，將有效加強鎮級農村集體“三資”監管手段。鎮經濟聯合社規定日常生產經營活動、年度財務收支和收益分配等經濟業務事項，每年不少于兩次通過聯合社監事會進行監督管理，對特殊事項如“三重一大”等事項，必須按照“三會”制度，進行民主管理和民主決策，鎮級農村集體“三資”監管必將得到進一步提高，從而實現鎮級農村集體“三資”的動態監管和民主監督。

（四）統籌經濟發展權

按照鎮級農村集體資產的梳理分類，充分發揮鎮級經營性資產的經營能力和創收能力，不斷發展壯大鎮級農村集體經濟。同時，在明確鎮財政資金與集體資金各自的資金來源和用途，明確各自的管理內容和工作職責的條件下，統籌兼顧，將鎮級經營性資產由原多部門管理租賃、多頭收取租賃費，整合到鎮經濟聯合社統一管理租賃收費，發揮鎮經濟聯合社規模效應，加快提高鎮經濟聯合社經濟效益。

（五）保障收益分配權

農村集體經濟組織產權制度改革，成立鎮經濟聯合社，是改革的目標，其目的是增加鎮經濟聯合社全體成員的財產性收入，創新農民增收模式。通過鎮級產權制度改革，讓鎮級農村集體經濟組織成員享受改革成果，實現鎮經濟聯合社增效和農村集體經濟組織成員的增收，鎮經濟聯合社年度財務收支經審計后，對符合條件的鎮經濟聯合社，可按照農村集體經濟組織年度收益分配相關政策文件和規定，實現年度收益分配，從而實現鎮經濟聯合社全體成員的收益分配權。

四、存在不足

金山區通過亭林、山陽、廊下3個鎮的鎮級農村集體經濟組織產權制度改革試點，雖取得了一點成效，但在推進過程中還面臨一些困難及問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）鎮級領導存在畏難情緒

由于鎮級農村集體資產涉及范圍廣、資產總量大、監管難度高、歷史遺留問題多等復雜因素，特別是歷史上長期存在鎮級集體資產與財政資金“混賬”、“混用”現象，鎮級領導在推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革時，存在一定畏難情緒，在思想認識、觀念轉變、改革意識等方面認識不統一，意愿不迫切，給推進改革造成一定影響。

（二）政社、政資分設難以到位

長期以來，鎮級農村集體資產產權主體沒有明確，并且大部分鄉鎮集體資產與國有資產、城鎮集體資產混合記賬、混合管理、資金混用等狀況比較突出，容易造成農村集體資產監管失控。況且鎮級農村集體經濟組織產權制度改革后，應當實行“政資”分賬管理，但目前的會計核算、會計制度以及財務管理等方面尚未有一套明確的規定，實現政社、政資分設困難較多。

（三）農村集資監管無從入手

由于目前的鎮級農村集體資產雖然明晰了產權，但使用部門多，大量集體資產被政府相關部門和單位無償占有與使用，有些集體資產專門為政府“招商、融資”等公司使用，有的農村集體房屋資產無證使用等現象，致使鎮級農村集體資產存量大、收益低。其次，對集體投資建設的公益用房，關、停、并、轉后的集體企業、社會捐贈形成的資產等，是多頭管理，即誰用誰管，而且管理口徑不一，從而就如何加強農村集體資產監管，感到力不從心，無從入手。

五、對策建議

針對上述存在的問題，在推進開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革時，應采取如下措施，確保鎮級農村集體經濟組織產權制度改革順利推進。

（一）統一思想，提高認識

在深化農村集體經濟組織產權制度改革中，各級政府部門和廣大領導干部要進一步統一思想，提高認識。要把當前推進農村集體經濟組織產權制度改革作為一項重點工程，重要工作來抓，不能僅僅靠某個單位或某個部門來推進；要把實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，進一步增強改革創新的勇氣和決心，以更大的力度、更有效的舉措，扎實穩妥地推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革。

（二）加強培訓，積極引導

各級政府、各職能部門要各司其職，通力協作，形成合力，共同加強對鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的專業培訓和業務指導，積極引導各鎮按照農村集體經濟組織產權制度改革的相關政策，依法依規推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革。通過集中培訓、專題講解等形式，進行分類指導，使基層干部和業務骨干在熟悉法律法規和政策文件的基礎上，進一步明確目標任務，熟練掌握鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的基本要求和操作規程，切實保障鎮級農村集體經濟組織產權制度改革順利推進。

（三）理順體制，加強監管

在完成鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，成立鎮經濟聯合社后，要進一步理順農村集體資產監管機制體制，明確農村集體資產監管部門。特別是對非經營性資產，在登記造冊的前提下，要明確使用單位和部門以及管理單位和部門。同時，對條件成熟的鎮，要逐步實現財政資金與集體資金分賬管理，進一步規范鎮經濟聯合社“三會”制度和議事規則，確保鎮經濟聯合社健康、有序發展。□

（作者單位：金山區農村經濟經營管理指導站）