關于地方政府債務逆向擴張的機制分析

李秀冠+金菁

[摘要]地方政府債務集中體現了地方財政風險，密切關系到國家經濟安全與社會穩定。基于我國地方政府債務迅速擴張的現象，文章從解釋這一現象出發，先對我國地方政府債務現狀進行了概述，針對現狀從自利性與利他性提出了兩個假設并進行了分析，為彌補其缺陷從而提出了兩者相結合的混合機動模型來對地方政府債務這一現象進行論證分析，最后指出地方政府債務危機防范的有效途徑。

[關鍵詞]地方債務；債務擴張；利己性；利他性；官員政績考核

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716023

1地方政府債務的現狀與研究意義

11地方政府債務現狀

根據《2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表》顯示，截至2015年底，我國地方政府一般債務余額限額共計9927240億元，財政赤字率超過GDP的23%，相比2014年上升02個百分點；截至2016年底，我國地方政府一般債務余額限額共計10707240億元，財政赤字率超過GDP的30%，相比2015年上升07個百分點，升幅明顯提高。一直以來，地方政府債務作為我國財政政策下的副產品不斷擴張，備受社會各界對于地方債務安全的高度重視。

12研究意義

伴隨著經濟的高速發展，在我國實施積極財政政策的宏觀經濟環境下，政府融資的規模也在不斷擴大，而通過舉債來籌集建設資金也逐漸被各地方政府普遍采用。目前，我國地方政府在政府債務的管理存在普遍問題，隨著地方政府負債規模的不斷擴大，隱藏的風險也就逐漸外化，最終受到影響的必然是社會穩定。若想從根本上控制地方政府債務風險，僅從事后的風險管理入手顯然不夠，必須要從源頭上開始避免地方債務風險的形成，即將風險管理前置。因此，地方政府債務深層次擴張機制的研究就成為必不可少的環節。

2地方政府債務形成機制分析

21利己性動機

自我國1978年改革開放以來，政治集權下的經濟分權成為根本特征[1]，政治集權決定了得到上級組織的認可是地方官員獲得職位晉升的唯一途徑，而經濟分權決定了地方政府的經濟行為更多的是貫徹了地方官員的政治意圖。毋庸置疑的是，在當前的市場經濟體制下，政效考核體制直接導致激烈的晉升競爭機制，而激烈的晉升機制則是地方官員熱衷于投資的內在動機。公共選擇理論認為，在進行社會管理和市場交易的過程中，地方政府和地方政府官員同樣扮演著“經濟人”的角色，并追求政治集團和個人利益最大化。[2]政治集權下的經濟分權也決定了中央政府與地方政府之間的事權和財權關系由簡單的上下級命令關系到市場經濟的委托代理關系的轉變。[3]作為委托人，我國中央政府為追求社會福利最大化把決策權交給了地方政府，而地方官員作為代理人考慮到政效考核將注意力集中在其任期內的有效績效。在目前我國的行政體制下，地方政府官員掌握了如行政審批、貸款擔保、土地征用等諸多極為重要的資源，這也就決定了地方官員對地方經濟強有力的影響與控制，也為地方官員為追求其自身的晉升而過分關注績效提供了必要條件。為了追求績效，政府官員甚至熱衷于把建設重心放在見效快的固定資產投資。然而在短期時間內要想實現大規模投資固定資產，地方政府不得不打破預算進行債務融資，大量透支財力與資源。基于此，我們認為：地方政府官員力求晉升的利己性考量是地方政府債務擴張的根本原因。

22利他性動機

地方政府官員對社會發展有強烈的責任感，他們想要為一方民眾提供更加便利的社會公共服務、更加豐厚的社會財富。之所以GDP為主的相關經濟指標排名能作為地方政府官員績效考核的重要指數，是因為GDP是衡量經濟的最佳指標，它最為直觀地反映了人民的生活水平。這推動了便民利民工程的開展，其中基礎設施建設占絕對比重，基礎設施建設中的公共交通建設居首位。同時也因為公共交通的特殊性（①公共交通線路建設資金密集度高；②公共交通的社會服務功能使其投資回報率低，資金回籠周期長）和我國國情，公共交通建設只能由不以營利為目的的政府承擔，這也側面論證了利他性對政府施政行為的影響。

就地鐵來說，地鐵作為公共交通體系的重要一環，在許多地面交通狀況差的大型城市，其作用更能凸顯，給當地民眾提供了更加便利的出行體驗。而軌道交通其實是一種“奢侈品”，它的背后隱藏著巨大的資金成本，因此它的建設與運營都需要有強大的政府財力支持。以徐州市的軌交項目為例，在跨度到2020年的建設項目規劃中所需總投資為44328億元，其中資本金僅17731億元，而資本金以外的資金政府均采用國內銀行貸款等債務融資方式解決。基于此，我們認為地方政府非營利性投資的利他性考量是促進地方政府債務擴張的又一根本動因。

3混合動機模型與研究結論

31模型的提出

我們將上文中提出的“利己性動機”，即地方政府官員力求自身晉升的利己性考量是地方政府債務擴張的根本原因，帶入實際情況中進行分析，不難發現其并不能很好地解釋一個地方政府債務的擴張機制。實際上，若僅僅從“經濟人”假設這一點出發去看待政府官員的行為是非常片面且局限的。公益學校等公益性項目投資的無償性就很好地從反面證明“利己性動機”的片面性。同理，政府官員也不可能純粹地只考量政府營利性而不考慮其自身利益。就如上文提到的地鐵建設，有不少地方政府借人民的名義大舉推進地鐵建設，實質上是為了追求自身績效考核。若從城市人口來考量，有的地方政府所醞釀的地鐵建設項目就有待商榷。

綜上所述，我們將兩者相結合提出了“混合動機模型”：地方政府債務擴張的動因是綜合“利己性”考量和“利他性”考量的產物。地方政府官員在進行決策時往往既考慮到自身職位晉升等利益，也會考慮到社會公共服務。“利己性”和“利他性”兩者是密不可分、相互作用的，我們無法單獨用任何一種動機去完全解釋地方政府債務擴張機制。

32模型運用

以水利工程為例，2011年中央一號文件聚焦水利，同時在黨的十四屆五中全會《建議》中，把水利放在了基礎設施的首位。水利工程在中央文件中占據了如此重要的地位，可見其對地方政府官員績效考核的權重。基礎水利產業作為整個水資源產業發展的基礎，相較于低經濟效益，其在保護人民生命財產安全，保證農業增產增收上的社會效益確是非常可觀。而大中型基礎水利建設技術要求高、施工難度大也決定了其投資大、建設周期長的特點，因此水利建設必須由政府主導投資。黑龍江奮斗水庫的建設工程總工期約36個月，總投資約1426億元，其中政府投資8億元，占總投資的439%，很大程度上加重了政府的財務負擔，提高了政府的負債率。

4防范地方政府債務的措施與建議

41管理體制

針對地方官員政績考核科學地設立管理體制。否定只追求國內生產總值增長的政績觀，促使地方官員從根本上杜絕對固定資產投資的強烈動機。

42實施方案

各地方政府在基礎建設方面需制定好、規劃好每一步的實施方案。要做到不重復建設、不反復建設，真正做到投資和社會效用對等，從實質意義上服務好群眾。

43地方債務檢測體系

建立健全地方政府債務檢測體系。在各地方政府的負債額達到警戒值時，要及時地到地方政府進行調查分析，對該地方政府發出負債預警通知，并協助其合理規劃好經濟相關問題，控制該地方政府的負債額。

5結論

文章利用混合動機模型，綜合考慮地方政府官員投資動機的利己性和利他性，使得研究結論更為科學可信。深入分析地方政府債務擴張的內在機制可以對地方政府債務有一個更全面、更深入的認識，有效地預防地方政府債務持續擴張有利于避免地方財政壓力過大、地方政府公信力降低、潛在金融風險爆發等一系列問題，對經濟持續穩定發展具有重要意義。

參考文獻：

[1]馮宏梅地方官員管理考核問題研究[J].中國管理信息化，2012（4）.

[2]亞當·斯密國民財富的性質和原因的研究[M].北京：商務印書館，2002.

[3]張文君地方政府債務擴張之謎：內因還是外因[J].西安財經學院學報，2012（11）.

[4]李淑娟我國地方政府債務形成機理分析[J].理論導刊，2012（11）.