我國恐怖組織認定機制研究

陳妮子

摘 要：我國《反恐怖主義法》規定了我國采用行政認定為主、司法認定為輔的認定模式，然而其也顯現出在恐怖組織認定方面的應急性強而機制性弱、法院與行政機關認定效力界限不明晰、監督與救濟途徑匱乏等不足。鑒于恐怖組織認定的特殊性，本文認為應注重程序正義、將舉證責任倒置于行政機關、完善權力監督和救濟途徑。

關鍵詞：恐怖組織；認定模式；行政認定；司法認定

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）05 — 0088 — 03

面對嚴峻的反恐形勢，我國進行了一系列立法活動，如在刑法修正案九中增設一系列恐怖活動罪名，幫助行為正犯化、預備行為正犯化，規定并處財產刑，降低恐怖分子入罪門檻，擴大打擊范圍，加大打擊力度。2015年12月我國頒布《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》），對恐怖活動組織和人員的認定、安全防范、情報信息、調查、國際合作、保障措施、法律責任等方面進行了規定。其中，根據文本，我國采用了一行政認定為主、司法認定為補充的恐怖活動組織和人員的認定模式〔1〕。本文將從現已規定的認定機制出發，對現有認定機制進行研究。

一、國外認定機制

（一）行政認定機制

行政認定是由一國行政機關依據相關法律規定對某一組織是否為恐怖組織進行的確認。在認定基礎上行政機關對該組織予以取締，并采取綜合性的行政手段以防范和懲治恐怖主義犯罪。

美國是行政認定模式的典型代表。《1996年反恐怖主義和有效死刑法》 第219條規定了如果國務卿認定某一外國組織所從事或實施的恐怖活動威脅到美國或美國公民安全，那么其有權將其認定為外國恐怖組織〔2〕。英國的反恐法同樣規定了行政認定模式，其規定：如某組織有下列行為，國務大臣可通過命令將其列入恐怖組織名單中：（1）實施或參與實施恐怖主義行為；（2）為恐怖主義行為做準備；（3）促進或煽動恐怖主義；（4）以其他方式參與恐怖主義行為。〔3〕我國《反恐怖主義法》第12條、第15條、第16條規定了我國認定機關為國家反恐怖主義工作領導機構以及中級以上人民法院，其中國家反恐怖主義工作領導機構所作出的復議決定為終局決定。顯然，我國采用了以行政認定為主、司法認定為補充的認定模式。

（二）司法認定機制

司法認定模式是指由法院在刑事審判過程中，依據事實和法律標準，通過特定程序來判定某一組織是否為恐怖組織，從而在此基礎上對該組織予以制裁。

《俄羅斯2006年反恐怖主義法》第24條規定恐怖組織由法院在俄羅斯聯邦總檢察長或其下屬檢察長的聲明基礎上作出的判決予以取締（禁止其活動），以及認定程序由檢察長發起，由聯邦法院認定，并由聯邦安全機關負責制定統一名單并公布。這是司法認定模式的代表。〔4〕《德國刑法典》129 條規定了恐怖活動組織或其人員的屬地管轄以及屬人管轄，并且只有經過聯邦司法部授權才可起訴犯罪。可知德國認定恐怖組織和恐怖分子應當由聯邦司法部起訴，由法官進行裁決。〔5〕同處歐洲的法國和意大利也在各自《刑法典》中規定了犯罪刑罰和罪名，而給予法官對認定結果的自由裁量權。

司法認定模式遵循的是一般的“訴訟式”結構，即由“控方”提起申請，由司法官予以裁決，而且這種認定伴隨個案的處理，認定是后續訴訟進程的前提，認定的結果將直接啟動刑事制裁程序。〔6〕

（三）兩種機制之比較分析

司法認定往往是指個案審查，控方向司法機關提出申請認定恐怖活動組織和人員以定罪處罰，司法機關審查特定行為，同時對該組織是否為恐怖活動組織進行判斷。其特點十分鮮明：

第一，司法認定是一個罪與非罪的判斷過程，采取“訴訟式”的結構有其合理性。“訴訟式”結構最能體現兩造對抗的理念。第二，司法認定模式有完備的救濟程序。由于恐怖組織的認定是以“審判”的方式進行的，因而普通刑事審判程序中的救濟程序如上訴或復審在這種認定程序中也同樣存在。第三，司法認定是一種事后確認，具有一定的滯后性和被動性。因此這種認定盡管具有法律權威性的保障，但往往滯后于恐怖主義犯罪的現狀。刑事審判中的附帶性認定都是在具體犯罪行為實施之后才展開，其預防功能不足〔7〕。第四，恐怖組織人員構造的復雜性、證據鏈條的繁瑣以及亡命反抗程度對認定機關的要求頗高，司法機關往往不具備這種技術和能力。因此，司法認定往往是一種表面認定。

行政認定是由行政部門所實施的認定。基于行政權力本身的屬性，行政認定機制具有以下特點：

第一，認定的單向性和主動性。行政認定是行政機關主動實施的認，正如行政權力本身一樣具有單向性和主動性，即行政認定可以在恐怖活動發生之前就進行。這種“先發制人”的方式在防范和打擊恐怖組織方面已顯示出獨特的效果。第二，認定的集中式。司法認定是一種個案的審查方式，即“一案一認定”，且認定范圍一般不能超過申請的范圍。而行政認定往往是成批次的，進而也保證了行政認定在效率方面更勝一籌。第三，行政認定大多需要與司法認定相銜接。單一的行政認定有利于行政部門高效地開展預防和打擊，但如果要追究刑事責任則必須要經過司法認定。只是這種司法認定往往是對行政認定的一種確認，即在司法認定程序中只要該被認定的組織沒有相反的證據則司法機關即可徑行作出認定。〔8〕

二、《反恐怖組織法》之認定機制不足及改進

《反恐怖組織法》顯現了我國在恐怖組織認定方面的應急性強而機制性弱〔9〕、法院與行政機關認定效力界限不明晰〔10〕、監督與救濟途徑匱乏〔11〕等不足：

首先，應急性強而機制性弱是指，一方面恐怖活動犯罪傾向于應急性立法。例如《刑法修正案（三）》是在“9·11”恐怖襲擊事件發生之后，為應對日趨高漲的國際恐怖主義以及國內恐怖活動犯罪出現的新情況而對《刑法》所做的修改； 而《刑法修正案（九）》是在新疆“7·5”事件發生之后，為應對我國境內日益嚴重的恐怖活動犯罪形勢而對《刑法》所做的修改；時隔“刑修九”頒布二十多天，全國人大常委會即頒布《反恐怖組織法》。這種應急性立法，一則能夠反映出我國在打擊恐怖活動犯罪方面的立場和態度，以及與國際反恐潮流保持一致的努力；二則能夠使新出現的恐怖活動犯罪行為得到及時、有效的規制，避免出現法律“缺位”的尷尬。但是，這種應急性立法存在的缺陷就是機制性不強，碎片化特征突出，缺乏系統性構思和整體性布局，導致在具體的實踐應用中往往會出現操作性不強、隨意性過大的問題。另一方面為我國在以往反恐刑事立法中依然保留著“重實體而輕程序”的思維慣性，相對忽略了反恐在程序法方面的特殊性。程序不公和匱乏亦是司法不公的表現，“作為法治國家，不能因為恐怖活動的社會危害性巨大就放棄對國家權力的制約，反恐同樣應該依法進行，并且主要應該依據訴訟法進行”〔12〕。修訂后的《刑事訴訟法》在管轄、律師會見、證人保護、技術偵查、涉案財產處理等方面的規定，對打擊恐怖活動犯罪、規范辦案機關行為均具有積極意義。但從整體來看，當前反恐程序法的應急性、碎片化特征仍舊很突出。

因此，在未來反恐立法中應當進一步加強刑事程序法方面的規定，在偵查管轄、強制措施、證據收集、法庭審理、刑罰執行、嫌疑人權利保障等方面進行細化規定，突出恐怖活動犯罪的特殊性。同時，注重懲罰犯罪與保障人權之間的協調，防止過度追求片面打擊，以免造成國家權力的不當擴張和公民權利的不當克減。

其次，法院與行政機關認定界限不明晰是指法院在審理案件時，是否可直接依據國家反恐怖主義領導機構的認定結果作出裁判。這一點我國《反恐法》并未予以明確規定。我國有學者建議采用如下銜接機制：基于行政機關認定恐怖活動組織或人員名單前提下，案件進入司法程序，法官只需對“名單”這一事實進行形式審查，在確認名單無誤的前提下法官可以直接作出司法認定。而證明其不屬于“恐怖組織”的責任則由該“被告”承擔。然而，這不符合法治司法的精神，不符合定罪量刑的證據要求。為最大限度地避免錯判尤其是錯誤定罪的發生，我國有罪判決的證明標準為“案件事實清楚，證據確實充分”，法院認定恐怖活動組織和人員時，理應遵循上述的證明標準。而在行政認定過程中，為高效、靈活地打擊恐怖活動犯罪，行政部門具有較大的行政裁量權，對證據資格要求不嚴格，對自由心證程度要求較低，行政認定的證明標準往往達不到“案件事實清楚，證據確實充分”。因此，為追究被行政部門認定為恐怖活動組織或人員的刑事責任，案件進入刑事訴訟程序后，公訴人應對行政機關認定的事實予以補充證明。若法院僅以行政部門的認定結果為裁判依據，往往達不到有罪判決的證明標準，有損公平正義。

根據我國《刑訴法》和《行政訴訟法》關于證據使用的規定，國家反恐怖主義領導機構在認定恐怖活動組織和人員時依據的證據可以依法被轉換為刑事證據使用。但同時法院認為需要進一步證明的證據應由行政機關提供，即將舉證責任轉移給控方，能夠達到“案件事實清楚，證據確實充分”之標準的，可以依法認定恐怖活動組織或人員；若認為達不到上述標準，又沒有其他證據予以補充證明的，則不能認定為恐怖活動組織或人員。

再者，監督與救濟途徑匱乏是指對于反恐認定的救濟，《反恐怖組織法》第15條規定行政復核為終局裁決，排除了司法審查。顯然，這種方式限制了公民和組織的救濟渠道。

我國行政法學者姜明安對行政行為有過如下表述：“人們聚集在一起，建立起國家、社會等共同體，其主要目的在于獲得安全、秩序等‘公共物品，而這些‘公共物品的生產和分配主要是靠行政權維系的。”行政機關的確有義務明確恐怖組織活動之防范和打擊，但“擁有權力的人會濫用權力。”在打擊恐怖活動方面，我國刑事立法上設立了一系列罪名與刑罰，其對于民眾的限制程度是最為嚴厲。如果對自由裁量靈活度高，實際操作簡便而保密性強的行政認定不加以嚴格規范和監督，很難保證反恐立法不會逆轉為大衛·加蘭所認為的“朝著幽暗方向發展的刑事政策。”即犯罪控制與刑事司法已經脫離較寬廣的社會正義與社會重建等主題，其社會功能已經變得較為保守而缺乏企圖心，成為對那些處于消費自由世界之外人們的重新控制。〔13〕這種情況下勢必會造成對合法權益的褫奪。

筆者認為，我國可以借鑒國外已有立法。如美國規定，國務卿每兩年對恐怖組織名單進行更新，被認定為恐怖組織的實體可以提起行政復議，也可以提起訴訟等。再如英國規定，被認定者可向國務大臣申請在反恐名單中移除其名字。國務大臣應在特定的期限內對申請作出決定，且申請時需說明申請的理由。申請人可對拒絕移除申請上訴。我國也應建立健全動態的列名和除名機制。對于列名存有疑問或申請除名的，當事人或利益相關者不僅可以提出復議申請，也可以提起行政訴訟。同時明確立法機關監督、上級行政機關的監督，以及反恐認定的司法監督和社會監督，例如，檢察機關可通過抗訴等形式進行監督；社會公眾也可以根據自己掌握的信息進行監督，賦予其申請啟動反恐認定的權利。

殺傷力大、隨即性強、排查難度大、組成人員復雜等特征使得打擊恐怖活動組織和人員成為我國建設法治國家所面臨的一大嚴峻考驗。我國的反恐立法逐漸形成了“以反恐法為主導，諸法配合”的法治反恐新格局，即各法律、行政法規、部門規章圍繞《反恐怖主義法》中的專門規定，相互銜接、相互補充，形成一個有機的整體。但顯然存在不足之處，例如前文所述，應急性強而機制性弱、法院與行政機關認定界限不明晰、監督與救濟途徑匱乏等。因此，在已有的立法框架下，一方面立法機關需要站在協調行政機關與司法機關的高度，維護法律基本價值在反恐領域的有序而合理的組合關系，完善現有的反恐認定及立法體制，使我國反恐與社會需求相適應，與刑法的性質和其在法體系中的地位和功能相協調；另一方面，行政機關與司法機關建立和完善反恐交流機制，在認定恐怖活動組織時綜合證據、司法機關的意見作出合理判斷，不肆意專制認定。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔11〕戚建剛，郭永良.中國反恐認定法律制度之完善〔J〕.云南社會科學，2016，（03）：14-20.

〔2〕Broxmeyer E. The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations under the AntiTerrorism and Effective Death Penalty Act〔J〕. Berkeley Journal of International Law， 2004.

〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕趙秉志.外國最新反恐法選編〔J〕.2008.

〔7〕〔8〕倪春樂.比較與借鑒：論恐阼主義犯罪追訴中的恐際組織認定〔J〕.中國人民公安大學學報社會科學版，2012，（01）：120-126.

〔9〕梅傳強.我國反恐刑事立法的檢討與完

善——兼評《刑法修正案（九）》相關涉恐條款〔J〕. 現代法學，2016，（01）：37-48.

〔10〕許尚豪，康健.恐怖活動組織與人員的認定程序研究〔J〕.山東社會科學，2016，（3）：112-118.

〔12〕江涌.論我國反恐怖刑事立法的完善〔J〕.中國人民公安大學學報：社會科學版，2006，（1）：

7-12.

〔13〕何榮功.“預防性”反恐刑事立法思考〔J〕.中國法學，2016，（3）：145-163.

〔責任編輯：陳玉榮〕