PPP模式運用于我國社區居家養老建設研究

劉軍林

[摘要]我國正從“老齡化社會”向“深度老齡化社會”邁進，因老齡化而引發的老人養老問題持續成為社會關注的焦點。目前，對于養老方式而言，社區居家養老占據重要位置，然而實際運行當中，社區居家養老無論是供求狀況還是質量都存在諸多不可持續發展的因素。因此，在社區居家養老領域引入PPP模式（Public-Private-Partnership），以政府和市場共贏為基礎，實現社區居家養老的可持續發展。文章在分析了我國社區居家養老的發展狀況及不足的基礎之上，探究PPP模式應用于社區居家養。并為PPP模式更好地應用于社區居家養老提出對策建議，讓我國社區居家養老模式健康可持續。

[關鍵詞]PPP模式；社區居家養老；人口老齡化；政府；私人部門

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716060

根據中華人民共和國2016年國民經濟與社會發展統計公報資料顯示，截至2016年年末，我國60周歲及以上的人口達23088萬人，占比167%，其中65周歲及以上的人口達15033萬人，占比108%。我國正從“老齡化社會”向“深度老齡化社會”邁進，因老齡化而引發的老人養老問題持續成為社會關注的焦點。國家“十三五”規劃（2016—2020年）第六十五章“積極應對人口老齡化”明確提出：健全養老服務體系，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。但受“四二一”家庭結構、社會民眾文化觀念變化的影響，家庭的養老功能式微，與此同時，機構養老的費用較為昂貴、供給不足，也導致機構養老占比甚微。目前，我國主要的三種養老方式有居家養老、社區養老以及機構養老。在實踐當中，城市社區的建設、社區養老實際上是居家養老服務的補充與支撐，相伴而行，界限相對不分明，因此在這種情況下，居家養老與社區養老相結合的社區居家養老服務受到歡迎并逐漸起重要作用。

1我國社區居家養老發展現狀

社區居家養老模式是自20世紀90年代開始的城市社區建設而興起的。民政部于2001年6月8日啟動“全國社區老年福利服務星光計劃”，該計劃為老年人建構了系統的社區服務網絡，“全國社區老年福利服務星光計劃”的開展是我國社區居家養老模式形成的重要標志。目前學界對于社區居家養老的定義也頗多，但重要的兩個核心要義——“居家養老”和“社區養老”都有所體現。因此，本文在總結前人的研究以及結合本文的研究內容對社區居家養老做出如下定義：老年人居住在自己熟悉的環境中，主要通過社區來獲得各種資源與服務來滿足老人日常的生理和心理需求，是一種居家養老與社區養老互補的養老模式。社區居家養老服務是老年人依靠所居住的社區為其提供各種服務，主要服務包括生活照料服務、醫療保健服務、精神慰藉服務等。

在我國政府的關注及推動下，我國社區居家養老模式的構建得到一定的發展。首先，相關的法規政策陸續出臺，逐步構建起社區居家運行框架。其次，養老服務逐步完善化，養老項目有所增多，社區居家養老服務得到一定發展。最后，各地方因地制宜，城市社區居家養老形成各地特色，養老服務網絡化與城市發展逐步協調。

11相關的法規政策陸續出臺，逐步構建起社區居家運行框架

2000年8月中共中央、國務院頒布《關于加強老齡工作決定》，明確強調“需要完善社區養老服務的功能建設，就必須加快加強對社區服務工作建設與完善，依托社區發展養老服務業”這是我國養老服務體系從國家法規政策角度首次提到將社區服務納入該體系建設中。之后陸續發布了《關于加強和改進社區服務工作意見》《關于加快發展養老服務業的意見》等相關的法律法規。這些法規政策的頒布為我國社區居民養老提供有力的政策支持，更好地確認政府、市場及個人的角色定位，形成了政府主導、社會角色參與的一種社區居民養老模式。

12社區養老服務機構和設施數量逐年增加，養老服務逐步善化

2016年7月11日，民政部發布《2015年社會服務發展統計公報》，公報顯示全國各類養老服務機構和設施116萬個，比上年增長234 %，并且近幾年一直呈增長趨勢。其中：注冊登記的養老服務機構28萬個，社區養老服務機構和設施26萬個，互助型養老設施62萬個；各類養老床位6727萬張，比上年增長164%（每千名老年人擁有養老床位303張，比上年增長114%），其中社區留宿和日間照料床位2981萬張。從數據中可知，社區中養老服務設施有所提升，養老服務逐步善化。

13各地方因地制宜，城市社區居家養老形成各地特色，養老服務網絡化與城市發展逐步協調

以上海和北京為例。上海形成“政府購買服務”社區居家養老模式。上海市社區居家養老的管理主體是上海市政府，其中民政等相關組織部門具體跟進落實，并形成區與街道兩級管理方式。現階段，“政府購買服務”由上海市民政局投入費用。社區資源協調配套，形成以日托、上門服務為主要內容的“六助”服務。北京形成了“九養”服務模式，殘疾人聯合會和北京市民政局共同擬定了九項相關政策，即自2015年5月1日起開始實施《北京市居家養老服務條例》，“九養政策”規定服務內容多樣化、服務對象公眾化、服務選擇便捷化、服務隊伍專業化。“九養政策”在北京開創養老服務券模式，養老服務券流通于市。提供“96156”服務信息平臺。精神慰藉、公益性崗位服務工作人員可以得到政府補貼。

2我國社區居家養老存在的問題

21政府主導下資金保障不足，籌資渠道單一

資金是養老事業的發展基礎，現階段我國社區居家養老服務的資金來源主要是政府財政投入、社會資本以及老年人自費投入等。而政府劃撥的經費在維持社區工作人員工資及日常運轉下往往無過多剩余，這樣就導致無多余資金來投入養老服務項目的開展和養老專業隊伍的擴建。社區居家養老服務的經費又有大部分依靠社會資本投資，然而社會投資者作為一種“經濟人”具有“逐利性”，往往使私人資本不敢投入于這投入大、回報少的產業。因此需要尋求一種途徑破解這一困境。

22養老服務項目及內容供需失衡

由于我國老齡人口不斷上升，老人對養老服務的需求也不斷擴大，而根據2016年民政部發布的數據，社區機構服務覆蓋比529%，比例較低，需求量大，而供給又不能補上。隨著社會經濟水平的提高，老年人對養老服務的需求也呈現出多樣化趨勢。然而較為常見的社區居家養老服務主要是飲食與健康為主題，老年人心理等精神層面的服務比較少。

23養老服務隊伍構建不協調

目前我國社區居家養老服務人員大部分是社區管理人員、專職服務人員和志愿者。社區管理人員所要管理的社區事務繁雜，對于養老服務無論是精力還是能力都是有限的。而在專職服務人員中，由于工資水平較低，專業技術型人才往往不滿足于社區工資水平，愿意從事的是下崗工人和外來務工人員，其專業水平較低。志愿者雖然在精力和知識水平上對社區管理人員和專職服務人員有一定補充，但志愿者也只能是起輔助作用，流動性較大。因此，服務隊伍構建不協調。

3PPP模式應用于中國社區居家養老建設的探索

政府與社會資本合作（PPP）模式在我國財政部、國家發改委分別發文大力推廣下，各級政府部門和私人部門紛紛跟進，積極尋求各領域的合作，掀起了一輪PPP熱潮。PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，漢語直譯為“公私合作伙伴關系”。PPP模式是在不同背景下發展起來，又被不同領域所應用。目前學界對其定義還不統一，本文在總結前人的研究成果以及本文實際研究需要把PPP模式定義為，是公共部門與私人部門通過訂立某種契約，建立起的合作伙伴關系。其中公共部門提供政策、場地等支持，私人部門提供資金、設備、管理技術、人力資本等；公共部門在項目運行過程中起主要監督作用，私人部門引入市場機制，具體操作運行。公共部門可以更為高質量地向社會提供公共產品和服務，私人部門在公私合作基礎上，也可以獲得一定的投資回報。在概念中有幾點需要注意：其一，PPP模式強調公共部門與私人部門良性的合作伙伴關系，良性合作可以弱化各自存在的失靈——政府失靈與市場失靈，強化各自主體的優勢；其二，PPP模式提供了一條私人部門參與公共產品與服務投入的渠道，公共產品與服務是由公共部門提供，但單一的提供主體也存在低效的弊端，PPP模式為這種低效的打破提供了可能；其三，PPP模式強調的不僅僅是一種融資模式，還是一種管理模式。

31PPP模式應用于社區居家養老的優勢

作為公共部門與私人部門建立合作關系的方式，PPP模式在提供公共物品和公共服務方面，有著傳統模式不可比擬的優勢，可以實現政府與非政府組織優勢互補、利益共享、風險共擔，進而實現“雙方共贏”的效果。將PPP模式應用于社區居家養老，其優勢主要體現在以下幾方面。

首先，拓展資金來源，減輕政府財政負擔，緩解供需矛盾。資金一直是困擾政府主導下社區居家養老更為有效開展的重要因素，養老事業的發展需要大量的資金作為保障，而政府這方面往往投入的資金不足，這就在很大程度上制約了社區居家養老服務順利開展。PPP模式最主要的功能是融資，該模式通過合作的方式可以有效地引入私人資本，私人資本的引入不僅擴大了社區居家養老服務整體的資金資源，而且減輕了政府的財政負擔。公共部門資本與私人部門資本較好地結合在一起，可以彌補社區居家養老建設的資金缺口。

其次，改善運營機制，提高服務質量。PPP模式的引入在運行機制上結束了政府“包辦”的這種局面。政府主導下的社區居家養老服務存在運行效率低的問題，“無人管”“重疊管”“多龍治水”局面時常可見，所提供的社區居家養老服務質量不高。但政府主導下的社區居家養老服務在運行連貫性、信度上是私人部門無法比擬的。PPP模式引入社區居家養老，私人部門參與運營，由于私人部門作為“經濟人”，具有“趨利性”，這也必然促使私人部門引入市場機制，加大對社區居家養老服務質量提高。公私雙方的取長補短，實現優勢互補，可以極大地提高社區居家養老管理的效率和服務的質量。

最后，分散和降低風險，實現規模效應。一方面，對于私人部門而言，以老年人這一特殊群體的社區居家養老服務產業存在著投資大、回報低的風險，并且在之前我國存在對社區居家養老服務產業的準入門檻，許多私人部門不敢也不易進入。另一方面，就此情況下，政府成為社區居家養老服務唯一的風險負責人，當出現問題是，政府成為最終買單人。PPP模式的引入在一定程度上分散和降低私人部門單獨投資的風險，也緩解政府的風險擔子。雙方風險的降低，既有利于私人資本加大對社區居家產業的投入力度，也有利于政府財政政策對社區居家養老的支持力度，資金與政策的雙重互動性，社區居家養老產業規模將擴大，單位的投資成本有所降低，實現規模效應。而良性的規模效應的有利方不僅僅是公共部門與私人部門，社會民眾所獲得的實際效益也是明顯的。

32PPP模式應用于社區居家養老在實踐中仍出現一些問題

筆者2016年12月曾參加關于“PPP模式下社區居家養老服務研究”的調研，調研地點為江西省南昌市萬達星城社區。萬達星城金葵花社區居家養老服務站作為江西省南昌市第一家、也是運行最好的一家PPP模式社區居家養老服務站，以南昌市萬達星城社區為例，分析其運行中存在的問題，具有一定借鑒意義。在對PPP所涉及的政府代表、私人部門代表（金葵花養老服務中心）進行訪談，聽取雙方代表對于該模式運行困境的介紹以及筆者相關分析，得出以下出現的問題。

（1）相關法規不健全。作為社會公共產品的一部分，社區居家養老服務的發展需要政府的幫助與支持。據萬達星城社區居委會徐主任介紹，目前我國針對PPP的基本法律法規還未頒布，而PPP所涉及的各方關系又相對復雜，沒有基本法律法規作為支撐，PPP模式運行的效果將大打折扣。一方面，PPP模式作為近幾年“流行”的新事物，政府對PPP中的私人部門進入標準、運行過程、結果考核都需要一根標尺，這根標尺就是PPP的基本法律法規。另一方面，私人部門投資養老產業風險較大——初期投資大、回報期長、利潤率低，使得私人部門望而卻步，這需要專門的法律法規給予私人部門一張“保護網”。

（2）政府政策落實不到位。雖然中央和地方政府都出臺了相關政策，制定了居家養老服務中心財政補助政策，明確了政府購買養老服務的具體標準，但在我國現行的行政管理體制下，養老服務涉及諸多部門，這種條塊式的管理使各部門養老服務資源分散難以統一管理，導致投入不足、優惠政策落實不到位、優惠政策碎片化等問題。據萬達星城金葵花養老服務站的楊站長反映，政府養老服務政策落地的難題：政府經費運行機制缺陷，政府補貼無法全額到位。政府文件規定每個站點每年補貼8萬元，但經過多個部門審核最后真正落實到站點的只有一半金額。

（3）機構籌資渠道不通暢，獲利空間狹小。據萬達星城東區居委會分管養老工作的徐主任介紹，金葵花作為民營資本，最初由理事長個人斥資建立，到目前為止金葵花已虧損300多萬元，資金問題嚴重制約著服務中心的創新和可持續發展。首先，政府政策資金支持力度小，財政補貼不到位，對金葵花社區居家養老服務中心的整體運作只是杯水車薪。其次，金葵花造血遇阻，公司融資渠道不順暢。最后，養老服務的供給對象是收入水平較低的老年人，因此不能以營利作為最大目標。為照顧老年人的經濟負擔，社區居家養老服務以無償和低償為主，創收項目不足，服務產業化程度較低，機構獲利甚微，沒有穩定的經濟來源支持其長遠的發展。

（4）智能化養老產業不完善。據金葵花養老服務中心楊站長介紹，目前互聯網運用于社區居家養老服務的強度不大，智能化養老產業不完善，直接阻礙了養老服務信息和資源的整合。一方面，社區老人的信息搜集需站長挨家挨戶上門完成，工作量大；另一方面，社區老人需要通過社區居委會反映自身的困難和需求，然后等待社區養老服務站安排相關人員上門服務，一些緊急的健康問題、安全問題可能得不到及時解決，既不利于老年人對養老服務的反饋，也不利于社區養老服務站對老人們信息的動態掌握。隨著信息技術快速發展、老年人需求多元化和社區居家養老服務多樣化，為實現養老服務的供求及時對接，養老產業智能化問題亟待解決。

33促進PPP模式更好應用于我國社區居家養老的建議

（1）公共部門完善PPP的相關法律法規。其一，要制定PPP應用于社區居家養老的基本法律，對PPP模式下社區居家養老所涉及的權責關系給予明確與規定。其次，相關部門出臺具體的規章制度，對進入標準、運行過程、結果考核設定統一標準，以保證項目的順利運行，讓PPP模式在居家養老服務實際運行當中真正做到有法可依、有章可循，實現效應最大化。

（2）政府完善對PPP模式下的社區居家養老扶持體系。目前政府部門對養老產業有財政、稅收等政策的支持，但政策間碎片化嚴重，應當互相串聯，避免碎片化。一方面，政府應加大財政對社區居家養老服務資金的投入力度，監督社區內居家養老服務資金的使用狀況，在私人部門養老產業運行拓展過程中給予稅收支持。并依據社區內現有的老年人口數量建立一定規模的居家養老服務設施，在土地資源中給予配套的優惠政策，拓寬居家養老服務設施用地的占地面積。另一方面，政府應以稅收政策鼓勵社會對養老機構進行捐助。以此構建完善的政府扶持體系。

（3）私人部門強化自身“造血”能力，拓展居家養老資金來源，以良好的心態參與合作。私人部門作為另一方主體，自身的造血功能要加強。其一，私人機構應自覺主動地與外地知名機構、企業合作，積極開辟多元化籌資渠道。其二，私人企業通過與相關行業的互動式發展，試探性地建立老人飲食、休閑子公司，延長產業鏈，以獲得資金。當然社區居家養老產業作為一種公益類性質的產業，利潤回報率較低，私人部門要擺正心態，不要一味地追求高利益，以良好的心態參與合作。

（4）公私雙方利用現代科學技術，著力推進智能養老。由于PPP模式下社區居家養老服務站的專業養老服務人員有限，需要照料護理的老年人也在不斷增多，為提高社會服務中心的養老能力、提升各類養老服務的品質，私人部門必須聯合政府共同推進養老智能化，完善養老信息庫，搭建居家養老服務平臺。相關政府部門需盡可能搜集與老年人的健康、醫療等方面有關的各類信息，匯集于養老信息庫中，以供隨時調用，與私人部門共同搭建居家養老服務平臺。社區居家養老服務平臺主要用于信息傳遞和為老年人提供實體性服務，通過該平臺，促使老年人及其家庭的信息與社會所提供的各類養老資源相對接，實現對老年人的實時救助。

4結論

社區居家養老是符合我國當代國情的一種理性選擇，也是我國社會養老體系中重要組成部分，但是，在社會實踐當中由于經濟形式與社會的轉型變化，社區居家養老服務問題的凸顯，PPP模式的引入對于解決社區居家養老服務資金不足、供需不平衡等諸多問題起到建設性作用，有利于應對我國養老問題，并推動社區居家養老的新發展。通過研究我們得出結論：PPP模式應用于社區居家養老是可行的，為社區居家養老的建設運營提供了一種新的方式，對社區居家養老的健康發展具有積極的推動意義。

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