制度移植、政策變通與招投標(biāo)腐敗治理

杜興華

我國公共采購制度的建立，經(jīng)過制度移植、不斷發(fā)展和完善，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型“摸著石頭過河”的主要特征。招投標(biāo)制度執(zhí)行上的有法不依或選擇性執(zhí)法，是由于社會上普遍形成了“上有政策、下有對策”的社會心理，普遍對制度違規(guī)和不按制度辦事缺乏必要的敬畏心理。要想在公共采購領(lǐng)域做到嚴(yán)格執(zhí)法、按制度辦事，首先要強(qiáng)化對公共采購和工程招標(biāo)過程中權(quán)力行使的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，改變?nèi)藗儗τ谶`反制度規(guī)定的心理成本預(yù)期，阻斷政策變通機(jī)制，不斷提升招投標(biāo)制度移植效果。

一、制度移植：我國招投標(biāo)制度的先天不足

推行招投標(biāo)制度是一個歷史過程，既能表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的特點(diǎn)，又能表現(xiàn)出技術(shù)創(chuàng)新的特征。建國初期是計劃經(jīng)濟(jì)投資體制形成時期，政府在整個投資活動中起主導(dǎo)作用。20世紀(jì)五六十年代，我國照搬蘇聯(lián)工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采用包工包料承包方式，主管部門主要以行政管理手段，依靠計劃、指令、報表和評比等方式實(shí)施工程建設(shè)管理。在轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的過程中，建設(shè)工程承發(fā)包也由傳統(tǒng)的按計劃分配改變?yōu)榻ㄖ髽I(yè)到市場中自攬業(yè)務(wù)和自負(fù)盈虧。1980年，國際社會相繼恢復(fù)了我國在國際基金組織、世界銀行的成員國席位，之后的第一個利用世界銀行貸款項(xiàng)目，就是世界銀行提供給我國的一個大學(xué)貸款項(xiàng)目，在這個項(xiàng)目建設(shè)過程中，就要求我國以國際競爭性招標(biāo)方式采購招標(biāo)。1982年，云南魯布革水電站工程是我國水電建設(shè)第一個利用世行貸款、對外公開招標(biāo)的國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，按世界銀行貸款使用的要求，引水系統(tǒng)工程必須采用國際招標(biāo)的方式選定承包商施工，由水電部委托中國技術(shù)進(jìn)出口公司組織進(jìn)行國際競爭性招標(biāo)。

我國在公共部門第一次引入競爭招標(biāo)程序，就是世界銀行貸款項(xiàng)目的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)下實(shí)施的。亞洲銀行在1997年、2000年、2001年分別提供三筆技術(shù)援助贈款，支持相關(guān)法規(guī)的制定和制度建設(shè)。世界銀行、亞洲銀行等國際組織在推動我國《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》的立法實(shí)踐方面產(chǎn)生了重要作用。我國的《政府采購法》從基本框架到一些具體規(guī)范，都參考了《聯(lián)合國國際法貿(mào)易委員會示范化》的一些原則。一般說來，發(fā)達(dá)國家都是在解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率問題之后，才逐漸重視和突出解決社會公平等公共性問題，而在我國的招投標(biāo)制度是作為發(fā)展中國家的政策移植，不得不要承受雙重的負(fù)擔(dān)，同時追求公平和效益雙重的政策功能，而不是像發(fā)達(dá)國家“這兩個目標(biāo)可以而且經(jīng)常是分開來追求的”，這對發(fā)展中國家在推進(jìn)制度變遷提出了更高的要求。簡便易行的方法是將現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式直接照搬，一方面可以加快趕超的進(jìn)度，另一方面也引發(fā)了明顯的“水土不服”。總之，我國有關(guān)公共采購的法律制度是屬于移植引進(jìn)的，理論上準(zhǔn)備不充分，既缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也缺乏系統(tǒng)的設(shè)計。在國際環(huán)境和歷史背景全然不同的條件下，亦步亦趨地跟隨發(fā)達(dá)國家的做法，實(shí)踐證明這不能算是一種明智的做法。

二、政策變通：我國招投標(biāo)制度的發(fā)育不良

變通是特定社會結(jié)構(gòu)條件下的一種選擇，存在于許多社會生活的諸多領(lǐng)域中，包括制度運(yùn)作中的變通，對政策的變通，以及對社會生活中的某些具體規(guī)則的變通。“上有政策，下有對策”是我國在政策執(zhí)行中長期存在的一種政策變通現(xiàn)象。所謂政策變通，是指政策執(zhí)行方在沒有得到政策制定方的同意，自行變更原政策內(nèi)容，相機(jī)處置執(zhí)行的行為。由于原制度制定者下達(dá)指令時，經(jīng)常是粗線條的，就為實(shí)施制度變通提供了機(jī)會。有的時候是利用原制度約束的空白點(diǎn)，認(rèn)為凡是中央沒有明令禁止的就是可以做的，打政策的“擦邊球”。變通的微妙之處在于它的似是而非，從表面上來看，它所遵循的原則及試圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是與原政策目標(biāo)一致的，但經(jīng)過變通后所達(dá)到的實(shí)際目標(biāo)就其更深刻的內(nèi)涵看，很可能與原目標(biāo)從根本上背道而馳，或者是不相關(guān)的，最后的結(jié)果就是政策執(zhí)行力的弱化，產(chǎn)生諸多問題。

招標(biāo)人行為不規(guī)范。依據(jù)規(guī)定，凡符合法定招標(biāo)范圍的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。實(shí)際生活當(dāng)中，許多地方政府為了興建政績工程，給項(xiàng)目業(yè)主以及相關(guān)人員很大的行政壓力，迫使其鋌而走險，取消正常招標(biāo)程序。有些招標(biāo)人將項(xiàng)目化整為零，或者將主體工程進(jìn)行招標(biāo)，其他工程直接發(fā)包給私下選擇好的單位，通過私下操作將非法的招標(biāo)行為通過招投標(biāo)方式合法化。

投標(biāo)人弄虛作假。由于法律和制度不健全，現(xiàn)行法律法規(guī)缺少對弄虛作假行為的具體規(guī)定，面臨著認(rèn)定難的問題，缺少有效查處手段。在分散的行政管理體制下，由于條塊分割，缺乏信息共享機(jī)制，甚至受到地方行業(yè)保護(hù)思想的束縛，行政監(jiān)督部門無法獲得必要信息，使弄虛作假有機(jī)可乘。由于缺少有效約束投標(biāo)行為的信用機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致了投標(biāo)人不講信用的現(xiàn)象，甚至為幫助特定投標(biāo)人中標(biāo)不惜弄虛作假。

招標(biāo)代理行為不規(guī)范。一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了在激烈的競爭中承攬到代理項(xiàng)目，往往無原則地遷就招標(biāo)人，滿足招標(biāo)人非法要求，幫助招標(biāo)人鉆法律空子，逃避行政監(jiān)督，達(dá)到明招暗定的目的。有不少人認(rèn)為“招投標(biāo)只要程序到位，細(xì)節(jié)完整”，就完成了招標(biāo)業(yè)務(wù)。再加上招標(biāo)代理工作現(xiàn)階段表現(xiàn)為低層次競爭和業(yè)務(wù)收入見效快、技術(shù)含量不高、門檻低等，更是造成了一種無序競爭的市場環(huán)境。

專家不公正評標(biāo)。根據(jù)法律規(guī)定，我國在招標(biāo)采購活動中，采用專家評審制度，要求公開招標(biāo)的評標(biāo)專家必須從評標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取。但由于評審專家權(quán)大責(zé)小，實(shí)際操作中產(chǎn)生了許多的問題和弊端，專家評標(biāo)違規(guī)和失誤案例不斷發(fā)生。由于制度的約束力不強(qiáng)、操作性差、權(quán)責(zé)不對等使評審制度不合理，在招投標(biāo)過程中，賄賂評委謀取中標(biāo)已成為一種潛規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，不同政府部門、不同招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組建的專家?guī)旆诸悩?biāo)準(zhǔn)各異，一些專家?guī)煲蚍诸惒灰?guī)范，難以滿足實(shí)際評標(biāo)的需要。由于專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，影響了不同評標(biāo)專家?guī)鞂＜屹Y源共享。

領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)。從表面看，招標(biāo)方、投標(biāo)方在平等的基礎(chǔ)上競爭交易，實(shí)際上很多政府投資工程的拍板，業(yè)主方都會受到各個方面力量的制約和影響。在招投標(biāo)過程中，目前我國建設(shè)工程招投標(biāo)管理仍沿襲傳統(tǒng)模式，行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”。部門領(lǐng)導(dǎo)出任評標(biāo)委員會成員甚至擔(dān)任評標(biāo)小組組長，經(jīng)常會出現(xiàn)行政干預(yù)、以行政領(lǐng)導(dǎo)代替專家評標(biāo)或者是領(lǐng)導(dǎo)說了算等問題。

三、扎緊織密制度籠子：加強(qiáng)招投標(biāo)

腐敗治理的現(xiàn)實(shí)路徑

加強(qiáng)制度建設(shè)，完善執(zhí)行機(jī)制。十八大以來，中央提出要建立國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這其中最根本的一點(diǎn)就是各歸其位、各盡其職，社會市場主體的違規(guī)違法應(yīng)由行政監(jiān)督、行政執(zhí)法部門去處置，理順監(jiān)督體制，確保招投標(biāo)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使，有效解決制度的規(guī)范執(zhí)行問題，提高制度的執(zhí)行力和執(zhí)行到位的問題。當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)以政策制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行為首要目標(biāo)，對制度變通行為采取制止的態(tài)度。近幾年來，我們制定出臺了一系列有關(guān)廉潔自律的法規(guī)制度，搞了很多的“不許”、“不準(zhǔn)”、“不得”，以至于很多情況下說不清楚到底制定了多少，說不清楚這些內(nèi)容具體是什么，反腐敗制度的效率低不單是因?yàn)橹贫炔粔蛲陚洌€有無效的制度堆積其中，以及制度執(zhí)行的不到位。我們不能讓制度形同虛設(shè)，成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”，否則再搞新的制度都是白搭。當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻變化的歷史時期，解決公共采購領(lǐng)域效率不高、公正缺失的問題，不僅需要完善招投標(biāo)操作層面的制度規(guī)范，更需要關(guān)注和研究公共采購招標(biāo)人行為失范的深層次原因，通過公共采購制度的設(shè)計創(chuàng)新，解決招標(biāo)人規(guī)范化執(zhí)行招投標(biāo)制度內(nèi)在動力不足的問題，解決好一個對違規(guī)后果的心理預(yù)期，提出有效治理腐敗和規(guī)范招投標(biāo)市場秩序的方案和措施。

加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，約束公共權(quán)力。招投標(biāo)制度通過制度設(shè)計可以有效強(qiáng)化對招標(biāo)采購的監(jiān)管，控制公共采購中的權(quán)力濫用，可以加強(qiáng)源頭預(yù)防，有效治理腐敗現(xiàn)象。在監(jiān)管手段上，公開是規(guī)范行為、防治腐敗的有效手段。招投標(biāo)活動中的一些突出問題，從根本上說是由于信息不對稱造成的。為此，需要堅持陽光交易理念，積極革新傳統(tǒng)監(jiān)管模式，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，解決信息不對稱帶來的“暗箱操作”。積極推廣網(wǎng)上招投標(biāo)，從國家層面統(tǒng)一開發(fā)系統(tǒng)，統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)工作的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。同時，注重向前向后延伸，拓展網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)功能，把設(shè)計招投標(biāo)納入監(jiān)管范圍，提高建設(shè)工程方案設(shè)計質(zhì)量；強(qiáng)化招投標(biāo)市場和施工現(xiàn)場“兩場聯(lián)動”，對施工企業(yè)的中標(biāo)合同履行、工程建設(shè)管理等情況進(jìn)行綜合考評，規(guī)范“標(biāo)后”行為，促進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域有序健康發(fā)展。建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，不斷提升實(shí)時監(jiān)察效果。“中國廉政建設(shè)”項(xiàng)目研究成果之一的電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子評標(biāo)系統(tǒng)的開發(fā)運(yùn)用，使招投標(biāo)從信息發(fā)布、資格預(yù)審，到開標(biāo)評標(biāo)定標(biāo)，再到合同履行，始終處于嚴(yán)密的跟蹤監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的“全覆蓋”，進(jìn)一步提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對招投標(biāo)工作監(jiān)督檢查的實(shí)時性和有效性。全面推廣建設(shè)工程遠(yuǎn)程評標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了權(quán)力全過程網(wǎng)上運(yùn)行，技術(shù)上做到可查可控，避免人為因素的干擾，有效遏制了權(quán)力的濫用。

強(qiáng)化對招投標(biāo)行政監(jiān)督的再監(jiān)督，讓監(jiān)督權(quán)接受監(jiān)督。從我國的反腐敗執(zhí)行機(jī)構(gòu)來看，我國屬于“多頭”的反腐敗體制。影響反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)威性的因素有很多，健全的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專業(yè)性四個基本要素。由于招投標(biāo)案件涉及環(huán)節(jié)較多，法紀(jì)權(quán)限不明，有時會出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不愿查、建設(shè)主管部門無力查等現(xiàn)象。在原有體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過改革紀(jì)檢監(jiān)察管理體制，加強(qiáng)垂直管理，改變過去紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案受地方干擾過多、壓案不查、監(jiān)督權(quán)配置不合理造成監(jiān)督虛設(shè)等問題。維護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，盡量減少檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在人事與財政上對同級黨政機(jī)關(guān)的依附性，行政監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不再受制于同級行政機(jī)關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗專門機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是防止行政監(jiān)督的腐敗行為，在招投標(biāo)行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把工作的著力點(diǎn)放到對行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的再監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為的再執(zhí)法，重點(diǎn)放在落實(shí)好法律責(zé)任，健全倒查追究的完整鏈條。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督檢查推動行政監(jiān)督部門規(guī)范執(zhí)法，對招投標(biāo)過程中違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行查究。從一開始的駐場監(jiān)察，加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程的“零距離”監(jiān)督，到政府投資重點(diǎn)工程紀(jì)檢監(jiān)察派駐制，使招投標(biāo)作為工程建設(shè)中的五個重點(diǎn)環(huán)節(jié)之一受到“無縫隙”監(jiān)控。近年來又逐步將監(jiān)督重點(diǎn)拓展到招投標(biāo)執(zhí)法活動上，研制開發(fā)了遠(yuǎn)程評標(biāo)網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，系統(tǒng)包括音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和異常報警系統(tǒng)。在督促行業(yè)主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，加快建立招投標(biāo)投訴處理機(jī)制的同時，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部插手和非法干預(yù)招投標(biāo)案件的查處力度，嚴(yán)肅查辦工程建設(shè)中搞虛假招投標(biāo)的案件，促進(jìn)招投標(biāo)工作健康有序的發(fā)展。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：張功杭