完善我國(guó)居民糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)思考

趙合意　李正敏

摘 要 理想的糾紛解決機(jī)制模型中，訴訟和非訴訟解決方式是互補(bǔ)的、可轉(zhuǎn)化的有機(jī)結(jié)合；并且二者的關(guān)系近于一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，即訴訟應(yīng)由法制性權(quán)威作為保障，是糾紛解決的“最后一手”。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中二者的關(guān)系卻呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，訴訟儼然成為糾紛解決的前沿陣地。這種反差折射出我國(guó)糾紛解決中存在“訴訟中心主義”以及訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制缺少互動(dòng)和溝通機(jī)制的問(wèn)題。因此，本文認(rèn)為有必要摒棄訴訟中心主義，樹立多元糾紛解決理念，尋求建立訴訟與非訴訟糾紛解決的溝通機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)糾紛解決理想模型的回歸。

關(guān)鍵詞 糾紛解決機(jī)制 糾紛分流 立案前調(diào)解

基金項(xiàng)目：本文系南京信息工程大學(xué)2016年大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：1214071601153）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：趙合意、李正敏，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院法律系本科。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.158

近年來(lái)，隨著人們法律意識(shí)的提高，通過(guò)法律手段解決糾紛已經(jīng)成為很多人愿意運(yùn)用的糾紛解決方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各級(jí)人民法院2015年受理案件1951.1萬(wàn)件，2016年受理2303萬(wàn)件，同比上升18%。 案件數(shù)量的急速增長(zhǎng)，一方面反映我國(guó)居民法治意識(shí)得到提高，但另一方面，也反映出我國(guó)糾紛解決方式趨于單一化，即人們愈發(fā)傾向于通過(guò)訴訟方式解決糾紛。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，訴訟案件的數(shù)量和增長(zhǎng)幅度在一定程度上可以說(shuō)明我國(guó)人們法治意識(shí)的覺(jué)醒和維權(quán)意識(shí)的提高；但我們同樣也應(yīng)該注意，現(xiàn)代法治并不意味著所有的糾紛都必須通過(guò)訴訟的渠道來(lái)獲得解決。訴訟不是經(jīng)常的，而是糾紛解決的例外，一種最后的手段和我們?nèi)粘Ｉ畋仨毜膼骸?一個(gè)完善的糾紛解決機(jī)制，需要在訴訟之外有其他糾紛解決機(jī)制的輔助和替代。我國(guó)訴訟案件的瘋狂暴漲，恰恰從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)訴訟外糾紛解決機(jī)制的不完善，甚至是缺位。

一、糾紛解決機(jī)制的理想模型

訴訟外糾紛解決方式指在法院訴訟程序以外解決糾紛的方式，又稱替代性糾紛解決方式（ADR）。奧爾森在《訴訟爆炸》一書中這樣描述ADR：在法院外化解糾紛，減少或者分流訴訟；在他看來(lái)ADR具有諸多優(yōu)越性，提供交法院審理更快速、更便宜和更合理的糾紛解決方式，而且還能較少地激怒當(dāng)事雙方的情緒，有益于破裂的人際關(guān)系的恢復(fù)。當(dāng)然，訴訟解決機(jī)制也具有訴訟外糾紛解決機(jī)制所不具備的公正性和權(quán)威性保障。

訴訟和訴訟外糾紛解決方式不是兩種截然對(duì)立的糾紛解決方式，而是互補(bǔ)的，非訴訟糾紛解決方式可以有效彌補(bǔ)訴訟審判程序作為糾紛解決調(diào)整器的不足。因此，在具體的糾紛解決過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)允許糾紛雙方自由選擇適宜的糾紛解決方式。從理論上進(jìn)行推導(dǎo)，由于訴訟程序時(shí)間長(zhǎng)、需要付出更多的成本，基于科斯的成本效益分析，一個(gè)合理的理性人都會(huì)自愿選擇訴訟外的糾紛解決方式處理生活中的糾紛。 而很少會(huì)有人選擇訴訟程序解決非必要的糾紛，除非這種糾紛達(dá)到了協(xié)商、調(diào)解等訴訟外糾紛解決方式無(wú)法解決的程度。因此，一個(gè)關(guān)于訴訟和訴訟外糾紛解決機(jī)制的理想模型就這樣被勾勒出來(lái)了，即基于訴訟的負(fù)價(jià)值性 ，訴訟往往作為最后一種解決糾紛的手段；而協(xié)商、調(diào)解等訴訟外糾紛解決機(jī)制當(dāng)然成為糾紛解決的前沿陣地。如此，一個(gè)糾紛解決的金字塔結(jié)構(gòu)就浮現(xiàn)在眼前了。

二、我國(guó)糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題及成因探析

（一）我國(guó)糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

理想的糾紛解決機(jī)制是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的解紛解決機(jī)制的格局卻完全呈現(xiàn)出相反的景象。當(dāng)前，我國(guó)大量民間糾紛未經(jīng)調(diào)解等訴訟外糾紛解決機(jī)制的有效疏導(dǎo)和過(guò)濾，直接涌入司法渠道，進(jìn)入訴訟程序，從而使整個(gè)社會(huì)糾紛解決機(jī)制脫離了預(yù)定的理想軌道，背離了理想的“金字塔”糾紛解決結(jié)構(gòu)，而儼然成為一個(gè)“倒金字塔”式的糾紛解決體系，法院以及法官處于“倒金字塔”的頂端，面臨著巨大的訴訟壓力。總之，當(dāng)前我國(guó)訴訟及非訴訟糾紛解決機(jī)制之間存在明顯的不協(xié)調(diào)，尤其是非訴訟糾紛解決機(jī)制的不完善，造成人們過(guò)分依賴于通過(guò)訴訟方式解決糾紛。

首先，我國(guó)法院面臨著案件數(shù)量增多與審判資源明顯不足的矛盾。正如前文所述，我國(guó)法院受理案件數(shù)量每年正以接近20%的速度高速增長(zhǎng)，大量糾紛快速涌入訴訟渠道，法院由糾紛化解的最后防線演變?yōu)榍把仃嚨兀瑢?dǎo)致司法吸納能力幾近飽和狀態(tài)，訴訟糾紛解決機(jī)制負(fù)擔(dān)沉重。但與此同時(shí)，法院的審執(zhí)人員卻沒(méi)有相應(yīng)的增加，甚至還出現(xiàn)了法官離職潮。近年來(lái)，由于案件大量涌入法院，一線民事審判庭的審判人員平均每人一年就要審理400多個(gè)案件，以至于他們長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀狀態(tài)，得不到及時(shí)的休息和調(diào)整，甚至全國(guó)范圍內(nèi)還出現(xiàn)了多例法官過(guò)勞死的報(bào)道。正由于工作強(qiáng)度大，壓力大，經(jīng)濟(jì)待遇低，不少法官離開法院紛紛下海。不僅如此，由于法院入職門檻高，不通過(guò)司法考試就進(jìn)不了法院，而通過(guò)司法考試的又基于種種原因不愿進(jìn)入法院，致使不少中基層法院人數(shù)不增反減。這種現(xiàn)象更加激化了有限的司法審判資源與繁重的待處理案件之間的矛盾。這也不可避免地帶來(lái)了訴訟拖延，案件解決粗糙等弊端，引發(fā)人們對(duì)訴訟維權(quán)的負(fù)面評(píng)價(jià)。

你通常會(huì)選擇什么樣的方式解決糾紛？

其次，調(diào)解在糾紛解決中的作用被弱化。“人民調(diào)解非訴訟糾紛解決方式的功能日趨被弱化，自20世紀(jì)末期始，其解決社會(huì)糾紛的比例呈明顯下降趨勢(shì)”。 在我們關(guān)于人們糾紛解決方式選擇的調(diào)查中，選擇調(diào)解的人數(shù)是最少的，選擇通過(guò)訴訟解決糾紛的人數(shù)是其2.5倍。（見下表）

從上表，我們可以看出，有五分之一以上的人表示會(huì)選擇訴訟來(lái)解決糾紛。這也解釋了我國(guó)訴訟案件急速上升的原因。相反，選擇第三方調(diào)解的占比不到十分之一，不及選擇訴訟解決糾紛的一半。調(diào)解作為糾紛解決機(jī)制調(diào)處、化解糾紛的第一道防線，并沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的分流糾紛、有效減少訴訟的作用，與我們理想中糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)模型相距甚遠(yuǎn)。

（二）我國(guó)糾紛解決機(jī)制存在問(wèn)題的成因探析

1.對(duì)法治的盲目崇拜以及對(duì)司法權(quán)的過(guò)度依賴。我國(guó)法制建設(shè)起步于20世紀(jì)90年代，相對(duì)較晚，因此缺乏法治的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，國(guó)家的大力宣傳導(dǎo)致人們由不信法到盲目推崇法律，造成人們過(guò)度依賴甚至是迷信訴訟，助長(zhǎng)了訴訟唯一論和萬(wàn)能論思想的泛濫。甚至在我國(guó)出現(xiàn)了將訴訟等同于法治建設(shè)的錯(cuò)誤解讀，訴訟在人們心中成為獲得正義、解決糾紛的不二法門。 此外，在我國(guó)法治現(xiàn)代化的建設(shè)過(guò)程中，由于存在著盲目迷信國(guó)家權(quán)力、過(guò)分推崇法院在解決糾紛中的作用等偏激的觀念，使得無(wú)論是在法學(xué)研究中，還是在司法實(shí)踐中，都過(guò)分夸大訴訟糾紛解決機(jī)制的功能，甚至出現(xiàn)法院、法官大舉司法能動(dòng)旗幟，主動(dòng)出擊幫助當(dāng)事人提起訴訟解決糾紛的現(xiàn)象。所有這些都限制了調(diào)解等訴訟外糾紛解決機(jī)制發(fā)揮的余地，助長(zhǎng)了訴訟萬(wàn)能論的思潮。

2.訴訟與訴訟外糾紛解決機(jī)制之間缺乏良性的溝通機(jī)制和互動(dòng)機(jī)制。我國(guó)法院審判人員之所以面臨這么大的訴訟壓力，一方面與我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展產(chǎn)生了大量的民商事糾紛有關(guān)；另一方面也歸因于我國(guó)糾紛解決機(jī)制的不完善，特別是糾紛一旦涌入法院，只能由法院加以化解，缺乏其他的化解渠道。也即我國(guó)糾紛解決機(jī)制之間缺少糾紛解決的轉(zhuǎn)化機(jī)制，無(wú)法使得大量沒(méi)有必要通過(guò)訴訟解決的矛盾糾紛得以“分流”，分擔(dān)法院的負(fù)擔(dān)，緩解訴訟案件的壓力。如在上表中，接近45%的人們?cè)谟龅郊m紛時(shí)會(huì)選擇通過(guò)協(xié)商、和解來(lái)解決糾紛，但是這些人中有很大部分無(wú)法自己達(dá)成和解，致使許多本可以通過(guò)訴訟外糾紛解決機(jī)制解決的糾紛也加入訴訟中，占用了有限的司法資源。如果此時(shí)訴訟和訴訟外糾紛解決機(jī)制存在一個(gè)有效的溝通機(jī)制，那么必然可以實(shí)現(xiàn)部分糾紛的分流，在很大程度上緩解法院訴訟壓力。

3.現(xiàn)有訴訟外糾紛解決機(jī)制自身存在不足和缺陷。訴訟外糾紛解決機(jī)制自身的不完善也是重要成因之一。首先，訴訟外糾紛解決的糾紛范圍不明朗，特別是其不像法院那樣存在管轄的劃分，無(wú)法明確其可以解決何種地域范圍的糾紛。其次，除仲裁以外的訴訟外糾紛解決機(jī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，人員素質(zhì)普遍較低，糾紛解決適用的程序隨意，使得人們不相信其糾紛解決的公正性和權(quán)威性。最后，除仲裁之外的其他訴訟外糾紛解決機(jī)制的效力缺乏保障，難以保證糾紛得到有效解決。在所有的非糾紛解決機(jī)制中，訴訟外調(diào)解糾紛解決方式更集中的反映了這些缺陷。由于缺少法律效力的保障，人員與工作得不到司法保障，也缺乏與司法解決的有效銜接程序，非訴訟調(diào)解方式解決的糾紛往往“前途未卜”，致使非訴訟調(diào)解與訴訟完全被割裂開，大大降低了調(diào)解應(yīng)有價(jià)值的實(shí)現(xiàn) ，使得人們不信任也不太愿意通過(guò)訴訟外調(diào)解方式解決糾紛。

三、完善我國(guó)糾紛解決機(jī)制的對(duì)策建議

在具體的糾紛解決中，應(yīng)當(dāng)為人們提供多種選擇的可能性，人們可以自由選擇通過(guò)訴訟或者訴訟外的糾紛解決方式解決糾紛。但這個(gè)前提是存在著一個(gè)獨(dú)立、互動(dòng)、協(xié)調(diào)的糾紛解決體系，使得訴訟和訴訟外糾紛解決機(jī)制基本上呈現(xiàn)出一個(gè)理想的金字塔結(jié)構(gòu)。顯然，我國(guó)糾紛解決機(jī)制與這樣的理想模型間還存在較大差距，并在縫合差距的道路上還有很多有待解決和完善的問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，最終使得我國(guó)的糾紛解決機(jī)制趨向金字塔結(jié)構(gòu)，需要從以下兩個(gè)方面入手：

（一）摒棄“訴訟中心論”，樹立多元的糾紛解決觀念

我國(guó)正處于社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)主體關(guān)系、利益沖突呈現(xiàn)出多元化的樣態(tài)。因此，我們不能盲目迷信訴訟，過(guò)分推崇法院在糾紛解決中的作用，而要摒棄訴訟萬(wàn)能論和“訴訟中心論”，引導(dǎo)人們樹立多元的糾紛解決思維。特別是在當(dāng)前我國(guó)糾紛頻發(fā)，案件數(shù)量以兩位數(shù)的速度在高速增長(zhǎng)的時(shí)期，我們更有必要樹立多元的糾紛解決理念，正視“訴訟萬(wàn)能論”、“訴訟中心論”的弊病，借助訴訟外的糾紛解決機(jī)制來(lái)緩解我國(guó)審判資源和案件的矛盾，使我國(guó)的糾紛解決達(dá)到一個(gè)有序的狀態(tài)。

（二）以法院為主導(dǎo)，建立訴前糾紛分流機(jī)制

我國(guó)訴訟糾紛解決機(jī)制和訴訟外糾紛解決機(jī)制之間缺少必要的溝通和互動(dòng)機(jī)制。特別是大量案件進(jìn)入法院，沒(méi)有一個(gè)有效的糾紛分流機(jī)制緩解法院壓力。因此，有必要在訴訟與訴訟外糾紛解決機(jī)制之間構(gòu)建一個(gè)溝通機(jī)制。立案前調(diào)解就是這樣的一個(gè)溝通機(jī)制，并且在我國(guó)，立案前調(diào)解已經(jīng)有相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，上海浦東新區(qū)法院就探索建立在立案前委派有關(guān)單位和法院聘任的訴前調(diào)解員對(duì)部分案件進(jìn)行調(diào)解，取得了良好的成效。立案前調(diào)解為人們糾紛解決提供了一種額外的可能，或者說(shuō)使得人民調(diào)解的作用得以真正發(fā)揮作用，回歸到其應(yīng)有的位置。這種嘗試符合多元糾紛解決機(jī)制的價(jià)值理念，通過(guò)每一種選擇的特定價(jià)值引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人選擇符合成本效益的糾紛解決方式。這種方式不僅為糾紛當(dāng)事人在法院門前提供了另外的選擇，而且更加有利于部分糾紛的妥善解決，節(jié)約糾紛解決的時(shí)間和金錢成本，減少糾紛當(dāng)事人的敵對(duì)狀態(tài)。從司法運(yùn)行來(lái)說(shuō)，這一方面使得有限司法資源的使用更加高效；另一方面也能有效提高司法審判效率，減輕一線審判人員的工作負(fù)擔(dān)。

日本學(xué)者棚瀨孝雄曾這樣描述影響人們選擇糾紛解決方式的因素，“糾紛當(dāng)事者把什么樣的解決過(guò)程視為現(xiàn)實(shí)中可能的選擇，與他采取什么樣的糾紛解決行動(dòng)有密切關(guān)聯(lián)。” 作為“東方經(jīng)驗(yàn)”的人民調(diào)解之所以在糾紛解決中的作用被弱化，主要是由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解失去了其依存的社會(huì)根基的緣故。但調(diào)解作為糾紛解決機(jī)制中一種，有著訴訟無(wú)法比擬的優(yōu)越性，特別是在對(duì)于長(zhǎng)期性、綜合性或難以變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系，如婚姻家庭關(guān)系，相鄰關(guān)系等，調(diào)解較訴訟更有利于縫合人們之間的傷痕，修復(fù)雙方之間關(guān)系的作用。所以，調(diào)解還是尤其存在的現(xiàn)實(shí)必要性的，特別是非訴訟調(diào)解的作用還有待人們重視和發(fā)掘。之所以越來(lái)越少的糾紛當(dāng)事者選擇通過(guò)人民調(diào)解來(lái)解決糾紛，是人們不再把調(diào)解視為現(xiàn)實(shí)中可能的選擇，或者換另一種說(shuō)法，人民調(diào)解自身的缺陷已然導(dǎo)致其不能適應(yīng)當(dāng)前人們對(duì)它的期待。所以，我們要以法院為主導(dǎo)，建立立案前調(diào)解機(jī)制，引導(dǎo)人們重新將其視為一種可能的選擇。對(duì)此，我們可以借鑒國(guó)外法院附設(shè)ADR制度，如美國(guó)的法院ADR制度和日本的民事調(diào)停制度，建立一套溝通訴訟與訴訟外調(diào)解的機(jī)制。就部分關(guān)乎人身性或者事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的糾紛實(shí)行立案前調(diào)解的前置程序，由法院方面主持召集調(diào)解委員會(huì)，或者也可以由糾紛當(dāng)事人從法院提供的調(diào)解員名單（調(diào)解員吸納退休法官、律師等具備相關(guān)法律背景的人員）中進(jìn)行選擇，自由組合，組成調(diào)解委員會(huì)，以第三方的身份對(duì)糾紛雙方進(jìn)行勸說(shuō)，促使當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議以解決糾紛。如果當(dāng)事人滿意調(diào)解結(jié)果就可以由本次調(diào)解委員會(huì)或者當(dāng)事人申請(qǐng)法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，使得調(diào)解的效力得到保障。如若糾紛當(dāng)事人不滿意調(diào)解結(jié)果，可以直接進(jìn)入訴訟程序，由法官進(jìn)行裁判。并且這種立案前調(diào)解機(jī)制堅(jiān)持“一次性調(diào)解”的原則，避免因調(diào)解時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成當(dāng)事人糾紛解決的拖延。由此，不僅糾紛當(dāng)事人多了一條解決糾紛的途徑，而且案件在法院門口得到了疏導(dǎo)和分流。這樣可以在很大程度上緩解當(dāng)前的“訴訟爆炸”現(xiàn)象，讓訴訟成為一種必需的惡而不是常用的惡，使得真正需要訴訟解決的糾紛進(jìn)入審判程序，節(jié)約司法資源和訴訟的成本。

注釋：

龍飛.推進(jìn)改革系統(tǒng)集成，破解法院人案矛盾.來(lái)源：http：//news.sina.com.cn/sf/news/ 2017-04-21/doc-ifyepsch2219450.shtml.

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