試議環境民事公益訴訟制度原告資格問題

摘 要 伴隨國家經濟的快速發展，公民對生活質量的要求迅速提升，環境污染問題成為社會焦點話題。為回應公民訴求，國家從立法層面確立了環境民事公益訴訟制度，但長期以來公益訴訟發展緩慢的原因，恰恰在于法律對原告資格的限定。因此，本文認為完善環境民事公益訴訟制度的原告資格建設，是推動環境民事公益訴訟的有效展開，促進環境的保護與治理的應有之義。

關鍵詞 環境民事公益訴訟 原告資格 環境污染

作者簡介：張曉通，上海政法學院本科。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.161

一、環境民事公益訴訟制度中原告資格問題的現狀及探討

目前，我國環境民事公益訴訟制度中關于原告資格的認定主要見于最新修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》，主要包括兩種類型：一是規模比較大的環保社會組織，如中華環保聯合會，中國綠發會等；二是法律規定許可的機關，實踐中多為檢察院以及與環境保護有關的行政機關。

傳統訴訟法嚴格要求提起訴訟的原告主體與侵權行為之間有利害關系，以此確定原告資格，這顯而易見地約束了環境民事公益訴訟的提起，對制裁日趨嚴重的環境違法行為顯得捉襟見肘。因此，擴大與完善環境民事公益訴訟的適格原告范圍，是盡快、盡善解決環境糾紛處理的積極探索。

（一）公民個人作為原告主體

我國《憲法》作為國的根本大法，賦予了我國公民廣泛的權利，其中就包括了對環境侵權行為監督管理的權利。 而《環境保護法》作為國家的基本法，對公民的保護環境權利作出細化，賦予與確認了公民獲取信息，監督和舉報的保護環境權利。但被限定于參與管理和監督舉報層面的公民環境保護權利，并不能應對環境污染問題日趨嚴重的既成事實，環境污染受害群體不斷擴大，僅僅依靠法律規定的機關與社會組織作為原告提起環境民事公益訴訟難以全面充分的保護公民的權利，因此，應打破公民的環境保護權利的局限籬籓，賦予公民更進一步的權利——提起環境公益訴訟的訴權。

結合我國目前立法情況，我國采用了狹義上的環境民事公益訴訟制度，否定了公民個人的原告主體資格，沒能賦予公民訴權。其背后的現實理由主要關涉：一是公民的能力有限，難以提起公益訴訟；二是我國的公民環境意識較差，不具備提起公益訴訟的主動性和積極性；三是允許公民提起公益訴訟可能會導致濫訴和其他一些不利后果。

不可否認，這些理由具有合理性，但同時又不可忽略這些理由背后的局限性：首先，公民的訴權本就是憲法所賦予的權利，任何法律都不應該否定或者限制；其次，我國千百年來的封建文化傳統導致了我國的公民畏訟，怕麻煩而不去打官司，賦予公民訴權不僅不會濫訴，反而能夠激起公民勇敢拿起法律武器保護自身權益的意識；最后，環境破壞的緊迫性呼喚公民作為數量最為龐大的原告主體行使訴權，因為單純依靠國家機關和環保社會組織，難以控制損害結果的發生和擴大，而吸納公民作為原告主體則可以有效彌補這點不足。因此，賦予公民提起環境民事公益訴訟的原告資格，是法律內在本質的要求，也是如今情況的需要。

（二）環保社會組織作為原告主體

現代社會治理的大背景下，非政府組織在社會管理方面發揮著有目共睹的作用，并且相比于個人，環保社會組織更具有公益性、專業性和技術性，因此環保社會組織作為環境利益的擁護者，理應是提起環境公益訴訟的適格原告。

我國法律已經確認了環保社會組織提起環境民事公益訴訟的主體資格，但在資格準入上仍有較為嚴格的限制，須同時具備專業性和合法性。從實踐中來看，大部分環保社會組織仍有不足之處，如專職的環境科學技術人員和環境法律專家短缺、收集污染證據的能力不足、應用環境法律訴訟的能力不足等。另外，由于通過司法途徑解決環境問題的成本相對較高，這在一定程度上影響了社會組織提起環境公益訴訟的意愿及勝訴率。部分社會組織經費來源少，而提起環境公益訴訟所必需的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等過程，意味著環保社會組織需要消耗較高的資金和時間成本，面對環境污染問題往往“心有余力不足”，大大降低了環保社會組織作為原告提起環境民事公益訴訟的概率。

（三）檢察院作為原告主體

檢察院是我國司法系統中的法律監督機關，享有公訴權。公訴權實質上就是檢察院代表社會公共利益行使訴權，因此并不一定限制在刑事案件，當然也可以在一些特殊的民事案件中運用。因而，從法理層面，檢察院可以代表社會公共利益提起環境民事公益訴訟。

考量環境民事公益訴訟本身的特殊性，檢察院作為原告介入具有天然優勢。通常而言，環境民事公益訴訟案件涉及面廣、受害者多、專業性強，一般公民和組織難以調查取證、訴訟成本較高，限制了環境公益訴訟案件的有效開展、社會利益的及時補償。而檢察院代表國家機關作為原告提起環境民事公益訴訟，可以憑借偵查、取證上的優勢克服這些困難，使案件得到及時有效的處理。

但實際上，《檢察院組織法》等相關法律并沒有明確授予檢察院提起環境公益訴訟的權力，新《民事訴訟法》也只是籠統的表述為“法律規定的機關和有關組織”，沒有進行清楚的表明究竟哪些機關擁有原告資格。2016年1月，最高人民檢察院公布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》做出了突破性的規定，允許部分地方的檢察院提起環境民事公益訴訟。因此，盡管司法實踐中存在檢察院提起環境民事公益訴訟的有益嘗試，但遺憾的是這些規定仍然沒能夠進入法律層面。

二、美國及德國環境公益訴訟制度考察

（一）美國環境公益訴訟制度

英美法系里并不存在“公益訴訟”的概念，而是稱之為“公民訴訟”或者“公眾訴訟”。作為英美法系的代表，同時也是法律制度最為成熟完備的一個國家，美國的環境公民訴訟制度值得我們學習借鑒。

美國公民訴訟的原告范圍極其廣泛，而且幾乎不加任何限制，任何自然人、法人、社會團體，政府機關等等都可以作為原告。而且，在舉證責任方面，原告承擔有限的舉證責任，只需提供證明環境損害或損害的初步證據，至于損害事實存在與否以及行政機關的行政行為與損害結果是否存在因果關系，均由被告承擔舉證責任。在訴訟費用方面，公民訴訟條款一般規定，法院對公民訴訟做出終局判決時，可以將訴訟費用（一般包括合理的律師費和專家證人費）判決給任何一方當事人。 這些規定都鼓勵公民和社會團體廣泛的參與訴訟程序，行使自己的環境監督和管理權。

（二）德國環境公益訴訟制度

德國是典型的大陸法系國家，其環境公益訴訟主體的范圍同樣十分狹窄。德國《行政法院程序法》規定：“除非法律另有規定，原告只有認為其法律權利被一個行政行為、拒絕行政行為或不行為侵害時才能提起訴訟。” 從中可以看出，德國的環境公益訴訟只包括環境行政公益訴訟，原告能且只能對與自身存在聯系的環境行政行為提起訴訟，將公益訴訟的主體資格范圍縮小在狹隘的空間里。此外，德國的環境公益訴訟同樣限定了原告的起訴目的，即不管是個人還是環保公益組織，都不能為了特定的營利目的而參與訴訟。

三、 對完善我國環境民事公益訴訟制度的建議

（一）完善環境民事公益訴訟制度原告資格范圍

完善我國環境公益民事訴訟制度的關鍵在于清晰界定并適當擴大環境公益訴訟制度原告資格范圍。我國目前學術界熱議，而現實中制約環境公益訴訟制度實施的主要因素就是法律上原告范圍模糊不清，范圍太過狹窄。

完善原告資格范圍，首先應通過法律解釋的方式界定《民事訴訟法》第五十五條所規定的“法律規定的機關和有關組織”的范圍。除了賦予傳統的環境管理部門相應的訴權外，同時應當明確檢察機關公訴權的內涵范圍，其應包含為維護社會公共利益而對污染環境的民事行為提出訴訟的權力，從法律層面確認檢察機關提起環境民事公益訴訟的主體資格。其次應通過立法的方式賦予公民提起環境民事公益訴訟的資格。雖然公民個人的法律權利不一定受到環境侵權行為的具象影響，但公民始終對自己的生存環境具有極大的關注度和熱情，會盡力維護自己的環境權，保障自己良好的居住環境。而且公民對環境侵權行為的敏感程度要比國家機關與環保社會組織更為直接、強烈和快速，通過確認公民個人提起環境民事公益訴訟的權利，能夠最為及時的制止侵權行為，減少對生態環境的損害。

（二）提升環保社會組織提起環境民事公益訴訟能力

我國目前處在經濟發展的深化改革區，長期積累的環境問題在此階段集中爆發。環保社會組織作為關注環境問題的先鋒，理所應當地站在了與環境侵權行為作斗爭的前線，承擔起提起環境公益訴訟的重要職能。但是，雖然環保社會組織被法律賦予了原告資格，其訴訟能力較為薄弱的現狀依然要進行提升改善。

首先，環保社會組織的主管行政部門應盡大力加強環保社會組織相關培訓，通過搭建平臺與聯系，鼓勵法律援助機構、律師事務所和其他專業人員進行環境法律實務和訴訟技能的培訓。其次，完善福利政策保障，對有資質的環保社會組織實現稅收優惠和專項撥款傾斜，使環保社會組織能夠吸引招攬專業法律人才，彌補專業能力的不足。再次，檢察機關應和環保社會組織加強溝通交流，為有需求的環保社會組織給予業務上的指導和援助，對環保社會組織取證、起訴困難的案件，檢察機關也應當給予相應的協作。最后，環保社會組織應積極開拓籌資渠道，通過定向募捐或者聯合基金會等方式，加強資金吸納與管理能力，解決參與公益訴訟的后顧之憂。

（三）建立環境民事公益訴訟激勵機制

環境民事公益訴訟所涉及的案件多數污染范圍廣，請求損害賠償數額巨大，這意味著案件受理費高昂。同時，訴訟需要證明損害結果和污染行為之間的因果關系，案件取證成本高，需要由第三方專業機構運用專業知識和高科技方法進行鑒定，鑒定費用較為高昂。如果再算上不菲的律師費，現實上高昂的訴訟費用迫使公民和大部分環保社會組織望而卻步，不敢提起公益訴訟，使得訴訟權利淪為一紙空文。

為改善這一問題現狀，首先應當降低環境民事公益訴訟案件的受理費用，可以考慮按件計費或案后收費的方式，或借鑒美國的制度，訴訟費用由敗訴的被告承擔，使更多的個人和組織避免后顧之憂，積極參與訴訟。其次，《環境保護法》第五十八條最后一款所規定的“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”，該條文應借鑒德國的立法經驗，進一步解釋為“不得為特定的營利為目的而訴訟”。考慮到公民和環保社會組織經濟實力薄弱的現狀，可以從被告支付的罰款中抽取較低比例的資金，補償公民和環保社會組織提起訴訟的各項支出，維持環保社會組織有效運行，從而建立起環境民事公益訴訟激勵機制，激發公民和環保社會組織提起訴訟的積極性。

四、結論

總之，發揮環境民事公益訴訟制度的優越性，勢必要求進一步完善環境民事公益訴訟制度，健全與之相關的各項法律制度。只有保障環境民事公益訴訟制度切實有效地落實與展開，才能遏制日趨嚴重的環境違法行為，激發公眾保護社會環境的意識，推進全面綜合的治理和保護環境。

注釋：

徐祥民、胡中華、梅宏，等著.環境公益訴訟研究——以制度建設為中心.中國法制出版社.2009.262.

秦天寶.德國環境行政訴訟制度評介//張梓太主編.環境糾紛處理前沿問題研究.清華大學出版社.2007.331.