基層人民銀行“三位一體”監督體系建設探討

張啟鵬

【摘要】面對基層人民銀行機構分數、人員少、監管任務重、履職要求高的現狀，如何進一步發揮紀檢、監察、內審三個部門職能作用，形成“三位一體”監督體系格局，提高基層人民銀行整體監督工作水平，是亟須研究的一個課題。本文試從組織體系、制度體系、懲防體系、考評體系和成果運用體系等五個方面進行初步的探討。

【關鍵詞】“三位一體” 監督體系建設 探討

一、“三位一體”監督體系的概念、特點和目標

（一）“三位一體”的概念

“三位一體”監督體系中的“三位”是指紀檢、監察、內審三個具有不同職能的工作機構，“一體”是指三個機構有機結合在一起，履行三個方面職責，分工負責、相互協作、共享監督資源、共享監督成果的一個互動體系。

（二）“三位”職能的異同和相互關系

紀檢、監察、內審三者是相互聯系、相互區別的統一整體。“三位一體”監督體系實現了黨內監督與行政監督的有機結合與優勢互補。紀檢、監察借助內審力量，增強了活力；內審借助紀檢、監察工作，提升了監督的層次和權威。三者的區別。紀檢工作屬于黨內監督，是黨組織以及廣大黨員依據《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨內監督條例》，對同級黨委、紀委的領導成員、黨的工作部門和黨委所屬黨的基層組織及其黨員實施的監督。監察工作和內審工作屬于行政監督，是為確保基層人民銀行規范運行和工作的有序開展，實現政令暢通和管理水平的不斷提升而實施的監督行為。

在監督主體上，黨內監督的主體是黨組織和黨員，行政監督的主體是監察、內審機構。在監督對象上，黨內監督的主要對象是各級黨組織和黨員主要負人，特別是各級領導班子；監察工作的對象是行政管理人員、職能部門；內審工作的對象是單位的財務收支、經營管理活動和風險防范。在監督方式上，黨內監督的方式包括檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等多種形式；監察工作的方式主要包括執法檢查和效能監察兩種；內審監督的方式主要有常規審計、專項審計、內部控制審計和內審調查。在監督方法上，黨內監督大致可分為案件檢查、案件審理、受理群眾來信來訪和黨性黨風黨紀教育等；監察工作主要采取召開會議聽取被檢查部門和人員的解釋說明，查閱、復制、留存有關文件資料，實地查看現場等。內審監督是對所監督對象的常規性工作開展內審調查。在監督內容上，黨內監督的內容主要是監督對象遵守黨章和黨內其他法規的情況、貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織決議的情況等；監察工作的主要內容是對干部職工遵守國家法律法規和本單位規章制度的情況進行監督；內審工作的主要內容是財務基礎審計、財務決算審計、經濟責任審計、內部控制審計、合同審計、項目審計、專項審計調查等。

（三）“三位一體”監督體系的工作目標

建立紀檢、監察、內審“三位一體”監督體系，有利于整合監督力量，形成各部門協同工作的監督合力，發揮監督整體功能，實現黨內監督、行政監督的有機結合與優勢互補。有利于形成全覆蓋、立體型、無死角的監督網絡。有利于形成教育深、影響廣、效果好的監督氛圍。有利于形成基層行干部職工守法律不敢違、依法規不能違、有素養不愿違的監督實效。三者的共同點在于最終工作目標的一致性，即都是為基層人民銀行全面、協調、可持續健康發展和各級領導干部健康成長起到保障作用。

二、“三位一體”監督體系的主要內容

如何加強和完善“三位一體”監督體系建設，提高監督工作水平和效率。本文從組織體系、制度體系、懲防體系、考評體系和成果運用體系等五個方面進行初步探討。

（一）組織體系建設

加強和完善“三位一體”監督體系建設必須首先加強和完善組織體系建設，實行監督工作的“一體化”組織領導，否則，紀檢、監察、內審這“三位”的整合就可能流于形式，很難真正形成合力。因此，在領導體制上，通過一定程序實現“雙向進入、交叉任職”，把紀檢、監察、內審三塊監督工作統一起來，由紀委書記一人全面負責監督工作。在機構設置上，既要有利于充分發揮整體監督合力，又要有利于紀檢、監察、內審各個監督主體充分發揮各自職能，充分履行各自職責。因此，機構設置不必拘泥于形式上的一體，不必非要實行機構形式上的合署辦公，只要能發揮監督整體功能就是好的。在部門地位及人員待遇上，內審工作人員待遇與紀檢、監察工作人員一樣，有利于提高整個監督系統人員的工作積極性，形成“一體”合力，提高監督工作效果。

（二）制度體系建設

加強制度體系建設是“三位一體”監督體系建設工作的基礎。一方面需要建立健全具有紀檢、監察、內審各自工作特點的基礎工作制度；另一方面，也要探索建立能夠發揮“一體”監督功能優勢的工作制度，逐步形成具有本行業特點、較為完備、管用的監督工作制度體系。

在工作中，要按照整合監督資源、發揮“一體”功能優勢的要求，探索建立監督工作一體化規定、監督工作聯席會議制度、各系統監督情況定期通報制度和各系統工作成果交流反饋應用制度等相關制度，同時規范相關工作程序和工作流程，形成渠道暢通、反應靈敏、統一管理的監督信息共享機制，發揮監督整體功能，使各個監督主體之間工作互補、相互促進、相互補充，提高監督效果。

（三）懲防體系建設

紀檢、監察、內審監督工作都要始終堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，把懲治和預防的理念貫穿于“三位一體”監督體系建設和監督工作的全過程。一方面，通過正面引導、警示教育等工作加強對各監督業務工作性質、工作內容、工作方式、工作目的及工作意義的宣教，提高基層行領導干部的黨性修養和職業道德，增強其抗腐蝕能力和主動接受監督的意識，形成預防為主的監督氛圍和環境。另一方面，要做到紀檢、監察、內審各監督體系懲治成果共享。無論是黨內監督還是監察、內審監督，只要一個監督體系發現了問題，就要共享監督成果，將監督結果與領導干部的考核、評價、任免和獎懲結合起來，達到懲治效果的一體化。

（四）考評體系建設

要保證監督工作取得實效，就必須建立嚴格的考核評價體系，嚴格檢查、嚴格考核。一是建立紀檢、監察、內審各監督體系的工作考評制度，明確各監督體系工作要達到的目標和要求。二是建立監督者監督工作情況的考評標準，從職業道德、工作效率、業務能力及工作態度等方面對監督者進行考核，提高監督者的履職能力和工作積極性，推進監督者整體能力水平的提升。三是建立紀檢、監察、內審各體系監督對象的考評辦法，對個人從德、能、勤、績、廉等方面進行考核，對貫徹執行黨和國家的大政方針、遵紀守法、努力完成工作目標任務等方面進行考核，提高監督工作效果。

（五）成果運用體系建設

成果運用是監督工作的重要環節，是監督價值的具體體現，“三位一體”監督體系的成果運用主要包括以下內容。

一是“三位一體”監督體系的目的在于共享監督資源，共享監督成果，避免重復監督、無效監督，降低監督成本，提高監督效率。監督資源包括人力資源和信息資源兩個方面，在“三位一體”監督模式下，紀檢、監察、內審三者之間的工作人員可以相互協調使用，節約監督成本，工作信息可以通過聯席會議制度相互溝通、反饋，避免重復監督，工作成果可以相互利用，提高監督工作效果。

二是內審、監察發現的內部管理方面的問題，可以通過召集有關人員座談，交流溝通，提高監督的層次和權威，彌補內審、監察監督的不足，提高內審、監察監督的效果，促進內審、監察監督成果的運用；紀委每年組織對基層行領導班子進行的廉潔自律滿意度測評和對主要領導干部的民主測評，作為評價基層行領導履職情況的依據之一；在對基層行重點部門、重點項目、重點資金等進行審計監督時，及時發現、掌握的案件線索和信息，可以為紀檢監察提供有效的案源。

三、“三位一體”監督體系建設需要注意的問題

（一）“三位一體”監督體系建設必須保證各個監督主體充分履行職責。

紀檢、監察、內審作為基層行內部的監督主體，三者的最終目標是一致的，但是，無論是在監督權利的來源、實施監督的法律依據上，還是在監督的對象、監督的內容、監督的手段上，各個監督主體各有側重，互不相同、相互補充，既不能相互替代，又相輔相成。在權利來源上，紀檢監察的權力來源于黨章和國家有關法律法規，主要對黨員干部貫徹執行黨的路線、方針、政策等情況進行監督，其最根本的任務是執行黨紀政紀、維護黨章和法律法規。內審實質上是基層行的內設機構。在權利內容上，紀檢監察部門不僅具有監督權、檢查權，同時具有黨章和國家有關法律賦予的懲處權，有受法律保護的調查權。在工作對象上內審部門的工作是對事不對人，主要是對運營過程中事務本身合不合規，過程合不合規，效果是不是按照我們預定的效果來進行的監督。內審部門主要是對平級、對下級的監督，對上級沒有監督的權利。紀檢監察工作既對事又對人，既要看形成決策的程序是否合法合規，又要看領導干部、黨員是否遵紀守法，是否廉潔。從黨內來說，紀委還可以對上級進行監督。以上這些不同，就要求我們在實施資源整合中，必須保證各個監督主體都能夠充分履行各自職責。實施資源整合，絕不是組織機構的簡單“合并”。一方面，要建立必要的信息溝通平臺及相互配合的工作制度，發揮整體功能，提高監督工作效率。另一方面，三者又不能相互代替，把紀檢、監察、內審混為一談，各自的牌子、職能必須保留，該紀委辦的事紀委辦，該內審辦的事內審辦。

（二）“三位一體”監督體系建設必須保持監督系統的相對獨立

監督部門沒有獨立性不行，過分強調獨立性也不行。完全獨立于單位之外，又會失去信息來源，不能實施有效監督。監督與決策、執行之間，需要相互協調，但監督最本質、最根本的是制衡。保持監督系統與決策系統、執行系統的相對獨立性，是保證監督系統發揮制衡作用的關鍵，有利于監督部門排除干擾開展工作，充分行使監督職權，履行監督職責。但是，目前監督體制機制不完善，監督人員的任免、機構編制、經費開支、福利待遇等都由本單位解決，監督人員經濟基礎的不獨立，導致監督人員在監督工作的開展中，思想上難免存在顧慮，這對于監督人員主動實施監督難免有一定的影響。在今后的工作中，要進一步加強體制機制改革，切實保證監督系統的相對獨立性，真正建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的監督運行機制。