特色小鎮建設實踐及概念界定

◎劉士林 王曉靜

特色小鎮建設實踐及概念界定

◎劉士林 王曉靜

隨著經濟社會的發展，特色小鎮在產業升級、科技發展、人才引進和生態環境等方面面臨著新的挑戰。因此，對特色小鎮的現狀和問題進行梳理，同時結合建設經驗對其內涵進一步研究，對于我國推進特色小鎮建設及其可持續發展具有重要的現實意義。

特色小鎮；建制鎮；城鎮規模劃分體系

目前，特色小鎮作為推進新型城鎮化的重要路徑已被廣泛認可并推廣，為深入貫徹新型城鎮化的建設目標發揮了重要作用。同時，隨著經濟社會發展，特色小鎮在產業升級、科技發展、人才引入和生態環境等方面也都面臨著新的挑戰。對特色小鎮的現狀和問題進行梳理，并結合其建設經驗對其內涵進一步研究，對于促進特色小鎮健康和可持續發展具有重要現實意義。

特色小鎮發展實踐

在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》頒發后，陸續出臺了一系列城市群與城市發展規劃，這期間，浙江、四川等地的特色小鎮異軍突起，為我國新型城鎮化發展揭開了新篇章。

1.浙江省文件出臺數量位居第一

浙江省于2015年4月22日出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，同時建立了省特色小鎮規劃建設工作聯席會議制度。其先后出臺了《關于開展特色小鎮規劃建設統計監測工作的通知》《浙江省特色小鎮創建導則》等多個文件。此外，浙江省住建廳、浙江省旅游局等相關部門還出臺了《關于推進電子商務特色小鎮創建工作的通知》《關于金融支持浙江省特色小鎮建設的指導意見》《關于高質量加快推進特色小鎮建設的通知》等文件來指導、規范特色小鎮的建設工作。浙江省下轄的杭州市、溫州市和嘉善縣也分別出臺了《關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》等具體的規劃文件，為浙江省特色小鎮創建工作取得突出成績作出了較大貢獻。

2.浙江、四川和貴州推進速度較快，成果突出

北京、天津、黑龍江、云南、江西和安徽等地都曾相繼提出打造特色小鎮的發展戰略。如北京市于2011年設立100億元的小城鎮發展基金，以全國首創的股權基金方式，引導打造旅游休閑特色鎮、科技及設施農業示范鎮、商務會議特色鎮、園區經濟特色鎮和重點產業功能區配套服務特色鎮五類42個特色小鎮。云南省2011年5月出臺《關于加快推進特色小鎮建設的意見》，安排專項資金重點扶持，并鼓勵社會各類投資主體參與包括現代農業型、旅游型、商貿型和邊境口岸型四類210個特色小鎮建設。江西省南昌市于2012年提出分批分期建設包括歷史文化名鎮、旅游休閑名鎮和都市現代農業休閑觀光名鎮三類17個不同類型的特色小鎮。黑龍江省哈爾濱市于2010年7月提出全面提升園區型、商貿型、旅游型、歷史文化型、工礦型和林地共建型六類21個特色小鎮。天津市于2011年提出在“十二五”期間圍繞中心城區建設50個特色小鎮。安徽省于2012年5月提出“力爭在‘十二五’期間打造200個特色小鎮”。但可惜的是，這些先行者由于各種各樣的原因并未成為領導者。

據統計，浙江省2015年已全面啟動特色小鎮建設，截至2016年4月共有79個特色小鎮列入省級創建名單，51個特色小鎮列入培訓名單[1]，首批37個特色小鎮吸引了3300多家企業，完成投資480億元，其中有5個小鎮投資已經超過20億元[2]。同時，地處天府之國、具備小城鎮發展優勢的四川也勇往直前。2015年，成都發布了《2015年成都市小城鎮建設工作要點》，明確表示要打造50個特色鎮，將小城鎮建設連線成片，并在此過程中體現出“一鎮一主業”的思路和“四態融合（生態、業態、文態、形態）”理念。以浙江、四川等省市為代表的特色小鎮建設已經表現出巨大的優勢。

截至2015年底，貴州重點扶持的100個示范小城鎮累計完成項目建設資金1000億元，建成“8（建設或完善1個路網、1個標準衛生院、1個社區服務中心、1個農貿市場、1個市民廣場或公園、啟動1個污水處理設施或垃圾處理設施項目、建設1個敬老院、建設1項城鎮保障性安居工程。）+X”項目4000多個，實現了107個示范小城鎮有高速公路或是國省干線聯絡線連接，累計建成保障性住房8萬套。2016年上半年安徽黃山啟動1000萬元資金，著力推進10個左右的特色小鎮建設，力爭“十三五”期間建成30個特色小鎮。2016年7月1日，住建部、國家發改委和財政部共同印發了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮。

3.國家特色小鎮和“浙江模式”特色小鎮的區別

當前，“特色小鎮”的建設模式有兩種。一種是以四川、貴州為代表的“特色小鎮”，它們都是以建制鎮行政邊界為基礎、圍繞自身職能定位自上而下提出的，因此這類特色小鎮的概念是從小城鎮發展戰略層面衍生而來的。浙江省的特色小鎮采用了另一種發展模式：其規劃范圍不以行政邊界為限，但嚴格控制發展邊界和規模，小鎮分類與地方產業發展特色結合緊密[3]。實際上，出于便于管理、財政支持等原因，在國家層面上仍以建制鄉鎮作為特色小鎮的培養對象。

在城鎮規模劃分體系中增設特色小鎮

在建設特色小鎮熱潮中，最重要和最基礎的研究工作是把特色小鎮的概念界定清楚并取得共識，以便為規范、評價及進一步指導特色小鎮培育建設工作提供支持。

1.世界各國的界定多采用人口標準

目前，國際上還沒有一個統一的城鎮界定標準。各國、各地區根據自身的社會經濟發展特點，從行政中心所在地、城鎮特征、居民的下限人口數量、人口密度和從業構成等方面制定了不同的界定標準，雖然世界各國對于小城鎮的界定標準差異懸殊，但采用人口數量作為標準最為普遍。從總體上看，歐美國家小城鎮人口規模一般不超過10萬人。這與歐美國家的人口數量總體偏少相關，也與西方人的城鎮化發展理念和標準有關。他們普遍把小城鎮的理想人口限定在5萬左右，西方學者普遍認為，當一個小城鎮的人口達到3萬人時，其經濟發展基本會進入良性循環狀態，而達到5萬人時，小城鎮就進入到良性發展階段。由于我國和歐美人口總量相差懸殊，因此，人口標準只具有一般性的參考價值，不能直接引入和使用。

2.在比較中把握我國特色小鎮的基本特征

結合我國新型城鎮化的具體情況，在描述和把握特色小鎮主要特征時，既要關注它和過去的工業園區、經濟開發區和旅游區的聯系，也要注意把特色小鎮與其他幾種塊狀經濟形態區別開來（見表1），尤其要汲取以往工業園區、經濟開發區和旅游區的建設經驗和教訓。要做到這一點，就必須牢牢把握和堅守特色小鎮的四個主要特征：

（1）產業特色鮮明。特色小鎮的產業定位要面向未來，“特色”二字是指在生態農業、電子商務、鄉鎮旅游、特色農業畜牧業、特色養殖種植業、文化產業及非物質文化遺產保護等方面已形成一定發展優勢、具有一定品牌、形成一定影響、具有一定示范性的鄉鎮。

（2）體制機制靈活。特色小鎮建設的主體是企業，這是特色小鎮建設的根本性問題。規劃特色小鎮的主要任務是實現小鎮經濟的可持續發展，主要動力機制是企業的成長。小鎮的建設不是靠政府力量，不是基層政府再去辦一個互聯網園區、設立一個融資性的平臺公司等；應以企業為主導，這是特色小鎮以市場化機制為動力、實現可持續發展的必然選擇。

表1 特色小鎮、工業園區、經濟開發區與旅游區的比較

表2 我國城鎮規模劃分體系（交大城市科學研究院建議版）

（3）人文氣息濃厚。特色小鎮是高校畢業生、大企業高管、科技人員與留學歸國人員創業者為主的“新四軍”創新創業地，有望凝聚獨特的人文氣息，并且特色小鎮不是產業、文化、旅游和社區功能的簡單相加，而是在產業基礎上，孕育出鮮明的特色文化，進而衍生出旅游功 能，并輔以必要的社區配套，是一個集產業、文化、旅游和社區的有機復合體。

（4）生態環境優美。特色小鎮一般規劃在城郊接合部，既有與主城區交通、公共服務無縫對接的便利，也有農村空間開闊、環境優美和生活成本相對較低的優勢。如浙江特色小鎮一般規劃面積在3平方公里左右，建設用地面積在1平方公里左右，按3A景區目標建設，其中旅游特色小鎮按5A景區標準建設。每個小鎮的建筑、旅游設施和植物群落、自然環境與產業融合協調、相得益彰[4]。

3.特色小鎮作為小城鎮下一個層級的設想

目前，在特色小鎮規劃建設中，存在的主要問題是概念比較含糊，因此，必須對我國城鎮規模劃分體系進行細化和細分，將特色小鎮作為小城鎮的下一個層級設置，具體參考國務院最新城鎮規模劃分體系，將小城鎮分為Ⅰ型小城鎮和Ⅱ型小城鎮（適合培育特色小鎮）兩種類型，在政策和機制上為特色小鎮騰出一塊屬于自己的空間（見表2）。

基于此，上海交通大學城市科學研究院結合我國城鎮體系的人口設置標準和浙江省對特色小鎮的空間規模的規定，提出一個具有自主知識產權的特色小鎮界定標準：行政區劃方面，原則上為建制鎮（縣城關鎮除外）。人口規模方面，鎮區人口為3萬-5萬人。空間區域面積是3平方公里，其中1平方公里為核心區。

[1]徐軍. 浙江特色小鎮聚集萬億元產業. 中國改革報，2015-12-2.

[2]楊曦. 翁建榮：浙江省首批37個特色小鎮取得四方面成效. 人民網，2016-2-25.

[3]宋為，陳安華. 淺析浙江省特色小鎮支撐體系. 小城鎮建設，2016，（3）.

[4]馬斌．特色小鎮：浙江經濟轉型升級的大戰略．浙江社會科學，2016年（3）．

（作者單位：上海交通大學城市科學研究院）

■ 編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.003