蘇州深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐

◎陳建榮

蘇州深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐

◎陳建榮

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。蘇州16年的探索和實踐表明，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革符合農(nóng)村發(fā)展的實際情況，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展和農(nóng)民的共同富裕。未來，蘇州要繼續(xù)堅持以全局觀念和系統(tǒng)思維來認(rèn)真謀劃農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，努力在更高層次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要素，助推城鄉(xiāng)資源自由流動、平等交換、合理配置，努力實現(xiàn)農(nóng)村與城市更高質(zhì)量、更好效益的同步發(fā)展。

蘇州；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；改革

蘇州全市總面積8488平方公里，現(xiàn)轄張家港、常熟、太倉、昆山4個縣級市和吳江、姑蘇、吳中、相城、蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇州高新區(qū)6個區(qū)。近幾年，蘇州緊緊抓住城鄉(xiāng)發(fā)展一體化國家級改革試點契機，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的有效實現(xiàn)形式，重點推進(jìn)以農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化為特征的產(chǎn)權(quán)制度改革，使集體經(jīng)濟(jì)運行機制發(fā)生了深刻變革，集體所有制經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出新的生機和活力，極大地促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮和農(nóng)民的共同富裕。

改革的現(xiàn)狀

為了探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不清、管理不嚴(yán)、效益低下和民主監(jiān)督失效等問題，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制，蘇州市按照“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化、股份市場化”的改革方向，從2001年吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)金星村率先開始進(jìn)行試點探索，拉開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革序幕，于2006年開始全面推進(jìn)這項改革。在經(jīng)歷十年的艱苦工作之后，到2010年，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99%的村經(jīng)濟(jì)合作社均已完成以社區(qū)股份合作制為主要內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，全市累計建立社區(qū)股份合作社1324家，涉及農(nóng)戶118.6萬戶，涉及村級集體總資產(chǎn)650多億元，凈資產(chǎn)430多億元。在推進(jìn)改革的過程中，蘇州嚴(yán)格按照“清產(chǎn)核資、摸清家底，設(shè)置股權(quán)、量化資產(chǎn)，配置份額、發(fā)放權(quán)證”等步驟，將村級集體資產(chǎn)，按成員資格和勞動貢獻(xiàn)等要素折算成份額進(jìn)行量化，按人頭決策、按份額分配，落實了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對本組織集體資產(chǎn)的股份占有權(quán)和收益權(quán)。從2011年開始，蘇州圍繞改革的深化和完善，重點抓了三項工作：

1.全面推進(jìn)股權(quán)固化

專門出臺《關(guān)于社區(qū)股份合作社股權(quán)固化改革的指導(dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)全市全面開展社區(qū)股份合作社股權(quán)固化工作，就是在將農(nóng)村集體資產(chǎn)按一定標(biāo)準(zhǔn)以份額量化給該集體經(jīng)濟(jì)組織成員以后，對所量化到人的股權(quán)份額實行“固化到戶、戶內(nèi)共享”的靜態(tài)管理，做到以戶為單位股權(quán)份額“生不增、死不減，遷入不增加，遷出不減少”，這在一定程度上解決了成員的繼承權(quán)問題。截至2016年底，全市已有95%的社區(qū)股份合作社完成了股權(quán)固化工作。

2.試點推進(jìn)“政經(jīng)分開”

根據(jù)鄉(xiāng)村治理法治化和現(xiàn)代化的新要求，按照“公共服務(wù)和社會治理職能劃歸社區(qū)，三資管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能留在集體經(jīng)濟(jì)組織”的原則，試點探索“政經(jīng)分開”，重點通過組織機構(gòu)、管理職能、成員對象、議事決策和財務(wù)核算“五個分開”，厘清群眾自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)、功能與權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步建立組織健全、職責(zé)清晰和互動協(xié)作的新型農(nóng)村治理體系。目前，蘇州全市累計有220個村試點完成“政經(jīng)分開”。

3.大力創(chuàng)新發(fā)展方式

鼓勵和引導(dǎo)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村級集體經(jīng)濟(jì)組織，打破行業(yè)和地域界限，更多地利用市場機制，整合資源、資產(chǎn)和資金，通過參股、聯(lián)營、長期投資和異地投資等多種方式，擴(kuò)大聯(lián)合與合作，跨村甚至跨鎮(zhèn)、跨市（區(qū)）組建聯(lián)合發(fā)展平臺，主動對接新型產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展載體，走聯(lián)合發(fā)展、異地發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。全方位參與到新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市提檔發(fā)展、“四化同步”演進(jìn)等大趨勢相合拍，實現(xiàn)由“量態(tài)擴(kuò)張”向“質(zhì)態(tài)提高”的階層躍升。目前，全市聯(lián)社、總社和合作社集團(tuán)等聯(lián)合發(fā)展載體已達(dá)120多家，涉及1200多家合作社、60多萬農(nóng)戶。

改革的成效

蘇州16年來的探索和實踐表明，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，符合農(nóng)村發(fā)展的實際情況，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和廣大農(nóng)民的共同富裕。2016年，蘇州農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到2.78萬元，同比增長8.5%，城鄉(xiāng)居民收入之比始終保持在2:1以內(nèi)。通過改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民獲得了更多的財產(chǎn)權(quán)益，也闖出了一條“家家有資本、人人有股權(quán)、村村有物業(yè)、年年有分配”的富民強村新路。

1.維護(hù)了成員合法權(quán)益

把農(nóng)村集體全部資產(chǎn)以股權(quán)份額的形式量化給每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員，保證并落實了成員對集體資產(chǎn)的股份占有、收益和監(jiān)督管理等多項權(quán)利，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)由共同擁有到按份共有的轉(zhuǎn)變。目前，全市擁有集體資產(chǎn)股權(quán)份額的農(nóng)戶比例達(dá)99%，成員近400萬人，基本建立起了集體經(jīng)濟(jì)組織與廣大成員持續(xù)共享增值收益的長效機制。

2.激發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)活力

你敢！沒有王法了。牛皮糖厲聲道。隨即他爬上推土機駕駛室，去拖拉駕駛員。村長叫了兩個年輕人，綁著牛皮糖，將他扔進(jìn)了他自己挖的溝里。溝很深，牛皮糖在那里蹦跶了好幾下，終因手被綁，無法爬上溝坎，只好在那里竭斯底里的喊叫起來，湖匪打劫啊。孫滑頭殺人啊。民工們驚慌地散了，沒人理他。

改革之初，一些鎮(zhèn)、村干部一度擔(dān)心，將集體資產(chǎn)量化分配，會削弱集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而改革后的事實證明，推行社區(qū)股份合作制改革以來，把集體資產(chǎn)按份額量化給成員，非但沒有削弱集體經(jīng)濟(jì)實力，反而通過這項改革使成員直接參與管理，規(guī)范內(nèi)部分配，保障合法利益，極大地調(diào)動了廣大集體組織成員關(guān)心支持集體經(jīng)濟(jì)、參與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)及監(jiān)督管理集體經(jīng)濟(jì)的積極性，確保了集體資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)了村級集體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。2016年，蘇州全市村均穩(wěn)定性收入超過800萬元，其中資產(chǎn)性、資源性收入比重超過85%，已成為蘇州村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要來源。

3.拓展了農(nóng)民增收路徑

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，是明晰產(chǎn)權(quán)、量化股權(quán)、按份分配，健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部科學(xué)合理的收益分配制度，最大限度地保障成員合理分配，共同享有發(fā)展改革的成果。2016年，全市社區(qū)股份合作社累計分配總額達(dá)到50億元，連續(xù)多年保持了快速增長勢頭，涌現(xiàn)出一大批戶均分配收入突破2000元的社區(qū)股份合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。目前，股權(quán)分配收入已逐漸成為蘇州農(nóng)民獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)和投資性收入的重要來源。

4.提高了民主參政意識

一般而言，改革后的社區(qū)股份合作社都按照“民辦、民管、民受益”原則，普遍建立了“三會”組織，健全了“三會”制度。而且隨著分配水平的逐步提高，廣大成員越來越關(guān)注合作社的發(fā)展，關(guān)注合作社財務(wù)使用，基層社務(wù)管理也越來越趨向透明、公開和規(guī)范。截至2016年底，全市已成立村級民主理財小組1268個，平均每個民主理財小組由3-5人組成，共計6274人。目前，在蘇州的社區(qū)股份合作社內(nèi)，凡是分配、投資等重大事項都必須由成員（代表）大會討論決定，極大地提升了基層民眾參政議政、民主管理的意識。

■天地一機 陳寶林/攝

改革的經(jīng)驗

1.重視宣傳引導(dǎo)

深入總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得的成效和一些典型的經(jīng)驗，面向社員群眾、基層干部、黨委政府領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾加大改革宣傳力度，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，使加快推進(jìn)改革成為各級各地的共識，成為廣大農(nóng)民和基層干部的自覺行動。堅持發(fā)揚民主，問情于民、問計于民，充分而廣泛地征求社員意見，使改革的決策最大限度地體現(xiàn)全體社員的意志，改革的目標(biāo)最大限度地符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實際。著力營造改革推進(jìn)的濃厚氛圍，努力消除基層干部的顧慮，依法保障社員群眾的權(quán)利，充分激發(fā)干部群眾改革的意愿和動力，提高基層干部推進(jìn)改革的本領(lǐng)和能力，以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的責(zé)任感和使命感推動這項改革實踐。

2.加強工作指導(dǎo)

根據(jù)農(nóng)村歷史沿革、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)實力、村情民意以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方向，因地制宜、因村制宜，科學(xué)制訂改革實施方案，充分體現(xiàn)改革實踐的地域特色，最大限度地整合農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源，積極推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化和股份市場化。充分發(fā)揮一線指導(dǎo)服務(wù)和管理職能，科學(xué)論證改革方案，細(xì)化明確改革目標(biāo)，分解落實改革任務(wù)，逐個指導(dǎo)改革實踐，直接組織改革實施。在推進(jìn)過程中，要嚴(yán)把關(guān)鍵程序、重點環(huán)節(jié)，切實做到民主公開、程序到位。正確處理加快推進(jìn)改革與保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的關(guān)系、嚴(yán)格依法依規(guī)與特殊情況實行“一村一策”的關(guān)系、激發(fā)農(nóng)民群眾積極性與強化政府指導(dǎo)力的關(guān)系，確保改革工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。及時組織實施“回頭看”，總結(jié)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，排出整改完善工作計劃，確保改革工作決策民主、方案科學(xué)、操作規(guī)范，確保改革經(jīng)得起歷史和群眾檢驗。

3.把握總體方向

蘇州在對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革性質(zhì)的把握上，始終強調(diào)必須堅持集體所有制不改變、不動搖，量化到人的股權(quán)，只作為成員享受所在集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的必備依據(jù)，其所有權(quán)仍歸屬所在集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，蘇州農(nóng)村集體資產(chǎn)的存在形態(tài)、經(jīng)營方式以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了新的變化，必須主動適應(yīng)形勢發(fā)展需要，繼續(xù)深化完善產(chǎn)權(quán)制度改革，推動股份合作社由社區(qū)型向企業(yè)型、封閉型向開放型、傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民市民化、收入多元化與城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

4.堅持發(fā)展主題

改革的根本目的是為了創(chuàng)造更富活力的體制機制，實現(xiàn)更好更快發(fā)展。要積極創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營方式，盤活用好存量資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)有穩(wěn)定收益，進(jìn)一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加快形成可持續(xù)發(fā)展模式。在引導(dǎo)增強自身發(fā)展活力的同時，各級政府要進(jìn)一步加大扶持力度，優(yōu)化資源配置，鼓勵和支持社區(qū)股份合作社通過抱團(tuán)聯(lián)合、資源共享和優(yōu)勢互補，加速轉(zhuǎn)型升級，積極參與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，努力形成一批集團(tuán)型、旗艦型聯(lián)合發(fā)展載體，盡早完成由“農(nóng)民的聯(lián)合”向“合作社的聯(lián)合”的歷史性跨越。

5.惠及廣大農(nóng)民

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，最終目的在于增加農(nóng)民收入。必須根據(jù)資產(chǎn)類型和分布情況，積極引入市場競爭機制，因地制宜采取整體發(fā)包、分塊發(fā)包、入股保底分紅、委托專業(yè)公司或職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營等多種方式，切實提高運營效率、增加資產(chǎn)經(jīng)營收益。要堅持開源節(jié)流，科學(xué)界定資產(chǎn)收益用于發(fā)展再生產(chǎn)、按份分配、內(nèi)部管理和公共服務(wù)的比例，引導(dǎo)和鼓勵社區(qū)股份合作社在不斷擴(kuò)大按份額分配覆蓋面的同時，持續(xù)合理地提高成員分配水平，讓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果更多惠及農(nóng)民，構(gòu)筑起農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)更為緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

政策建議

未來，建議蘇州認(rèn)真貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，繼續(xù)堅持以全局觀念和系統(tǒng)思維來認(rèn)真謀劃農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，努力在更高層次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要素，助推城鄉(xiāng)資源自由流動、平等交換、合理配置，努力實現(xiàn)農(nóng)村與城市更高質(zhì)量、更好效益的同步發(fā)展。

1.全面完善股權(quán)固化機制

未來，蘇州將以向合作社成員登記發(fā)證、建立成員名錄和登記簿為抓手，著力健全和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)股份合作社內(nèi)部股權(quán)管理機制，并建立健全成員（代表）大會、理事會和監(jiān)事會，督促其依章規(guī)范運行，強化民主監(jiān)督。同時，積極試點探索合作社內(nèi)部股權(quán)流轉(zhuǎn)機制，力爭用1-2年時間建立起歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享和流轉(zhuǎn)順暢的全新機制，切實保障合作社成員合法權(quán)益。

2.繼續(xù)推進(jìn)政經(jīng)分開

在具備條件地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)政經(jīng)分開工作，通過“五分開”措施，厘清基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和功能。加快推進(jìn)村（社區(qū)）自治組織與村級集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)分開核算，設(shè)立村（社區(qū)）自治組織行政專戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織（村經(jīng)濟(jì)合作社或社區(qū)股份合作社）專戶。同時，通過明確項目、公布名錄、規(guī)范程序和支出限額，逐步規(guī)范村級集體經(jīng)濟(jì)組織合理承擔(dān)公共服務(wù)開支的行為。

3.不斷強化三資監(jiān)管

健全完善市、市（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，修訂完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法，在蘇州全市范圍內(nèi)開展農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記換證工作，對所有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸村組集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的全部資產(chǎn)，統(tǒng)一頒發(fā)由蘇州市人民政府監(jiān)制的《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)證書》。同時，積極組織部署開展鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資試點，對鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、占用的資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，摸清家底，登記造冊，明晰資產(chǎn)權(quán)屬，完善管理制度，切實提高各項制度的執(zhí)行效果。

4.健全完善產(chǎn)權(quán)交易體系

預(yù)計今年底，蘇州全市將全面建成由市、市（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級統(tǒng)一管理、協(xié)作聯(lián)動、并網(wǎng)運行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易體系，并將配套建立規(guī)范有效可操作的交易流程，加強對農(nóng)村集體三資發(fā)包、出租和出讓行為的管理，保障交易公開、公正、規(guī)范和有序，提高產(chǎn)出和利用效率。在穩(wěn)步開展系列基礎(chǔ)工作的同時，還將建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)體系，引入財會、法律和資產(chǎn)評估等中介組織，以及銀行、保險等金融機構(gòu)和擔(dān)保公司，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供專業(yè)化服務(wù)。

（作者單位：中共蘇州市委農(nóng)村工作辦公室）

■ 編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.016