重大事項決定權的實踐及路徑優(yōu)化

理論界和實務界已逐漸達成對重大事項決定權重要性的共識，但從各地人大及其常委會行權看，“四多四少”現(xiàn)象仍存在：法律有明確規(guī)定的行使的多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使的少；作出的決定面面俱到、隔靴搔癢的多，抓住重點、切中要害的少；被動行使的多，主動決定的少；作出決定的多，落實到位的少[1]。一般認為，導致這種現(xiàn)狀的主要原因是“黨委領導、人大決定、政府執(zhí)行”的權力運行機制還沒有完全理順，和“重大事項”法律規(guī)定不明確，開啟決定權的程序設計不足等。

黨的十八大強調指出：“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權。”黨的十八屆三中全會進一步指明：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”為此，中辦還印發(fā)了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。這些為新形勢下做實重大事項決定權、發(fā)揮國家權力機關作用提供了重要指引。從實際情況看，進一步規(guī)范和落實此項職權，有必要進一步理清以下問題：重大事項決定權的本質是什么；重大事項決定權已經探索形成了哪些可行路徑，各自又有什么局限；如何進一步做實重大事項決定權。

一、重大事項決定權的淵源及實質

“重大事項決定權”的提出，始于1980 年4月彭真同志在全國人大常委會召集的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會上的講話。當時，地方人大常委會剛剛設立不久，對怎樣行使職權還不大熟悉。針對這種情況，彭真依據(jù)地方組織法的規(guī)定，把地方人大常委會的職權做了四個方面概括：第一，制定、頒布地方性法規(guī)。第二，討論、決定本地區(qū)的政治、經濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項。第三，人事任命。第四，監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作。雖然彭真的這個講話針對的是省級人大常委會，但人們由此逐漸把各級人大及其常委會的職權概括地表述為立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權[2]。之后，重大事項決定權在我國逐漸成為一個法律概念。

地方人大及其常委會行使決定權是由憲法和地方組織法明文規(guī)定的。我國憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項。”地方組織法第八條、第四十四條分別規(guī)定了縣級以上地方各級人大及其常委會行使討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項權。地方組織法第九條，也明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使“根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內的經濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃”的職權。

在全國人大常委會研究室原主任程湘清看來，人大決定權的內涵是：人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序， 對國家和地方本行政區(qū)域內的政治、經濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項作出決定或者決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。決定權具有創(chuàng)制性、全局性、權威性三大特征[3]。蔡定劍指出，“它適時變化，針對性強，可就一時一事作出決定，解決某一具體問題。”[4]

理解和把握重大事項決定權的本質，可以從以下幾個方面進行。

第一，從與黨委決策權的關系看，重大事項決定權是實現(xiàn)黨對國家重大事務的主張上升為國家意志的法定途徑。胡錦濤同志曾指出：“黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人民代表大會職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經過法定程序成為國家意志。”[5]黨關于國家事務的重要主張，應該回歸到人民代表大會制度的框架內來解決。“黨除了宏觀路線方針政策的領導以外，有重要主張應該盡可能地以建議的方式向人民代表大會及其常委會提出，通過大會或者常委會審議并作出決定或決議，由政府和其他國家執(zhí)行機關貫徹實施。”[6]也就是說，要善于通過人民代表大會這個根本政治制度平臺，來實現(xiàn)黨對國家和社會事務的領導；相應地，要在黨的領導下，發(fā)揮權力機關的職能作用，一些重大事項讓人民代表參與決策。這樣，對整個社會來說，既是貫徹黨的主張，也是執(zhí)行人大的決議、決定。當然，各級人大及其常委會，在作出重大事項決定之前，應該以黨組的名義向黨委請示報告，獲得黨委的領導和支持。

第二，從人大制度的內涵看，重大事項決定權是反映人民當家作主和主體地位的重要形式，體現(xiàn)了一切權力屬于人民的根本原則。啟蒙思想家盧梭認為，國家是人民通過契約締結的產物，國家主權在民。馬克思主義經典作家吸收這一觀點，提出“一切權力屬于人民”的思想。我國的人民代表大會制度是在馬克思主義理論指導下建立的。1954年9月，劉少奇在憲法草案的報告中指出：“人民代表大會制既規(guī)定為國家根本政治制度，一切重大問題就都應當經過人民代表大會討論，并作出決定。”[7]憲法規(guī)定，我國是人民當家作主的國家，一切權力屬于人民。人民選舉產生人大代表，組成國家權力機關，代表自己行使管理國家和社會事務的權力。人民當家作主最突出地體現(xiàn)在人大及其常委會對國家事務能夠根據(jù)人民的意志作出決定，并督促其他國家機關貫徹執(zhí)行。正如中央財經大學法學院教授蔣勁松所指出的，“各地人大行使重大事項決定權的進展大大增強了人大對政府政策的管理，對落實人民的國事管理權有特別重要的意義，因為多數(shù)地方人大不享有立法權，其對政府政策的管理一靠嚴格審批預算案，二靠用好用足決定權。”[8]人大如果能代表人民行使好重大事項決定權，就能在一定意義上防止出現(xiàn)“人民形式上有權、實際上無權”現(xiàn)象。

第三，從與人大其他職權的關系看，重大事項決定權處于核心地位，是啟動監(jiān)督權的“引擎”。程湘清認為，從國家憲政的角度講，國家權力機關的職權可概括成兩方面的權力：一是代表人民行使議決權，包括立法權、決定權、任免權等，這體現(xiàn)了國家權力的性質和來源；二是監(jiān)督權，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對國家權力的規(guī)范和制約[9]。監(jiān)督權是為議決權的“落地”服務的。“討論決定重大事項權是通過決定或決議的特定形式對屬于國家或地方國家事務的重大事項作出具有法律效力的決定，既是議決權的重要組成部分，又是行使監(jiān)督權的前提條件。可以說，先有議決權，然后才有監(jiān)督權。”[10]其實，從廣義上說，立法權、任免權的行使，可以歸結到重大事項決定權中去，因而在人大及其常委會的各項職權中，重大事項決定權是處于核心地位的，對沒有立法權的地方人大來說，尤為如此。行使重大事項決定權是行使監(jiān)督權的依據(jù)，監(jiān)督權則是重大事項決定權得以貫徹的保障。

二、重大事項決定權的四種實踐及評價

梳理地方人大行使重大事項決定權的情況，大致形成了四種常見路徑，本文分別以“常規(guī)式”“應急式”“清單制”“票決制”命名之。

（一）常規(guī)式

即重大事項決定權的行使，主要是審查和批準“一府兩院”報告、人大常委會工作報告、本行政區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告等事項，屬于“常規(guī)動作”。

一種代表性的觀點認為，與立法、監(jiān)督、人事任免相比，重大事項決定權的行使“最為薄弱”，是“閑置”“束之高閣”的，是近乎“沉睡”的。其實，在人大工作中，重大事項決定權并非沒有得到行使，而是已經行使，卻普遍存在著“重形式、重程序、走過場”問題。每年至少召開一次的各級人民代表大會會議討論和決定批準的人大常委會、政府及“兩院”工作報告，都屬于本行政區(qū)域內根本性、全局性、長遠性的重大問題，全面集中地反映本行政區(qū)域內應由國家權力機關決策的事項；人民代表大會審查批準的國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算及其執(zhí)行情況的報告，則集中全面地反映了政府活動的范圍、重點、方向和力度，是國家權力機關代表人民行使討論決定重大事項權力直接而生動的體現(xiàn)。各地人大常委會，就國民經濟和社會發(fā)展計劃中主要經濟指標和重要工作目標的變更、本級財政預算的部分變更等事項作出決定、決議，同樣屬于重大事項決定權行使的范疇。

應該看到，這種常規(guī)式的行權，各級人大及其常委會都在按部就班進行，但是收效甚微，因為作出的程序性、批準性決定、決議多，而有實質意義、實體性的決定、決議少。如杭州市人大常委會辦公廳撰寫的《杭州市人大及其常委會行使重大事項決定權的實踐與思考》顯示，該市人大及其常委會近三屆以來所作的133項決議決定中，除修改法規(guī)決定35項外，實體性的決議決定只有17項，僅占17.34%；而程序性的決議決定有81項，占了82.65%[11]。這樣的結果，難免讓人產生“重大事項決定權的行使是不充分的”印象。中共山東省委黨校2013年做過一次問卷調查：對于大多數(shù)沒有立法權的地方人大而言，在監(jiān)督權、重大事項決定權、人事任免權中，哪一項落實得最好？68%的人認為是監(jiān)督權，21%的人認為是人事任免權，只有11%的人認為是重大事項決定權。哪項職權落實得最差？63%的人選擇了重大事項決定權[12]。

（二）應急式

即對于涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾普遍關心的熱點難點問題，人大及其常委會以主動作出相關決定、決議的方式，通過行使重大事項決定權推動有關問題解決。

討論決定重大事項，很重要的一個方面是解決本行政區(qū)域內改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重要問題或者人民群眾高度關注、普遍關心的重點難點熱點問題。各地屢屢出現(xiàn)的PX項目事件中，“人大缺位”為人詬病。“所謂重大事項，既包括本地區(qū)內帶有根本性、全局性、長遠性的事情，也包括群眾普遍關心、關注的難點熱點問題，特別是涉及廣大群眾切身利益的事情，更是屬于人大需要用決定予以回應的問題，類似的事情一定要高度重視，認真運作。而且這是樹立人大制度的權威、擴大人大工作影響的重要渠道；它比空泛的宣傳教育更能夠激發(fā)人民群眾的民主意識和當家作主的積極性。”[13]應該說，近年來當這類問題出現(xiàn)時，人大主動發(fā)聲，并直面問題、研究問題，通過討論決定重大事項來推動問題得到有效解決的頻率正不斷攀升。

如2013年新春伊始，一場黃浦江漂浮死豬事件，把浙江的生豬養(yǎng)殖業(yè)推到了輿論的風口浪尖。針對黃浦江死豬事件及浙江各地陸續(xù)出現(xiàn)的一些村民因不滿村里生豬養(yǎng)殖污染環(huán)境而上訪等群體性事件，浙江省人大常委會迅速作出回應：啟用重大事項決定權，制止畜禽養(yǎng)殖業(yè)無序發(fā)展造成的環(huán)境污染。2013年5月29日，《浙江省人大常委會關于加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治促進畜牧業(yè)轉型升級的決定》經省十二屆人大常委會第三次會議審議通過[14]。經梳理可以發(fā)現(xiàn)，越來越多的地方人大及其常委會通過應急式行權，讓人大重大事項決定權脫“虛”入“實”。在江西，針對《江西省濕地保護條例》執(zhí)法檢查過程中暴露出來的一些地方填埋、破壞濕地現(xiàn)象，該省人大常委會作出《關于加強城市規(guī)劃區(qū)濕地保護的決議》（2014年）[15]；在湖北，針對露天秸稈燃燒是形成嚴重霧霾天氣的重要原因這一實際，該省在人代會上作出《關于農作物秸稈露天燃燒和綜合利用的決定》（2015年）[16]。

這種應急式行權方式，有偶然性和不確定性。一般而言是為解決緊急、突發(fā)事件而通過人大常委會作出決定、決議實現(xiàn)的，是蔡定劍所言“適時變化、針對性強”特征的體現(xiàn)。也正是這種不確定性，彰顯了人大的擔當和作為，一經推出，就往往有較強的社會影響力，能收到事半功倍的成效，也為社會各界所推崇。

（三）清單制

即以探索建立重大事項決定“權力清單”制度，將重大事項具體化、明晰化和標準化。該探索由行政權力的清單制度“移植”而來。清單制的具體條目，往往囊括但不限于“常規(guī)式”中的“重大事項”。

權力清單制度的首次提出是在2013年黨的十八屆三中全會上：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”這是加強權力運行制約和監(jiān)督體系建設的一項重大舉措。權力清單制度的核心是，按照“法無授權不可為”原則，對政府權力清單和部門權力清單進行梳理、列舉并公之于眾。在各地政府加緊進行權力清單的編制和公開工作的同時，這一概念被引入、嫁接至人大重大事項決定權中來。中共浙江省委關于進一步加強人大工作和建設、充分發(fā)揮人大作用的意見提出，“協(xié)調人大及其常委會和‘一府兩院，健全人大討論、決定重大事項具體制度，探索建立提交人大及其常委會討論、決定重大事項清單。”在2015年的全國“兩會”上，全國人大代表、杭州市人大常委會主任王金財呼吁，盡快建立人大討論決定重大事項的“權力清單”[17]。2015年11月，《杭州市人大及其常委會討論決定重大事項清單》“出爐”，重大事項分為“議而必決”“議而可決”“報告?zhèn)浒浮?類48項，將該市人大及其常委會討論決定的重大事項具體化、條目化。

在清單制模式中，有兩個地方的“年度清單”做法值得關注。一是北京市人大常委會首先開創(chuàng)，并于2014年底進入北京市委人大工作會議文件的做法。它的基本思路是，在每年底制定次年人大工作計劃的時候，列出討論決定重大事項這樣一個欄目，提出需要討論決定的若干事項，與政府進行溝通達成一致以后，報請黨委同意，然后寫入人大常委會工作報告，由大會批準實施[18]。二是2015年8月，中共甘肅省委加強和改進人大工作的意見中，提出的“推行人大常委會討論決定重大事項年度清單制度”。該制度要求政府每年年底“研究提出下一年度擬提請本級人大常委會討論決定重大事項的建議清單，報本級人大常委會征求意見，由政府修改完善并報本級黨委研究同意后，列入人大常委會和政府年度工作要點”[19]。

實際上，清單制可視為地方出臺界定重大事項的法規(guī)或規(guī)范性文件的“升級版”。據(jù)鐘麗娟統(tǒng)計，從1988年至2014年，我國已有 28省（ 自治區(qū)、直轄市） 出臺了關于重大事項決定權的地方性法規(guī)。“這些地方性法規(guī)適用范圍有所不同，但內容大致相似。”“對重大事項的界定一般采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結合的辦法。”[20]相較之前各地出臺的法規(guī)或規(guī)范性文件，清單制無疑在“落細”上更進一步，是考慮到全國人大尚未出臺討論決定重大事項工作的專門性法律，地方性法規(guī)對重大事項界定依然比較原則下的權宜之計、變通之策。但不足之處顯而易見：“清單式”地具體列舉相比原則性規(guī)定是一種進步，但難免有“漏網之魚”，也難以做到“與時俱進”，因為羅列式的立法注定滯后于時代發(fā)展，再高明的立法者也無法預知今后（哪怕是一兩年）可能發(fā)生的重大事項。

（四）票決制

在浙江一般通稱“民生實事項目代表票決制”[21]，即由人大代表在人代會上投票決定當年度政府需要辦理的民生實事。基本內涵是，政府在廣泛聽取、充分吸收人民群眾意見的基礎上提出候選項目，經同級人大代表在人民代表大會上投票決定，由同級政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督和評價。

票決制發(fā)軔于浙江寧海的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)，初衷是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會期間有一個履職平臺，讓代表們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中發(fā)揮更大作用”，一經推出就取得良好成效，并迅速被其他地區(qū)借鑒。截至2017年3月10日，浙江全省45%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，55%的縣（市、區(qū)）已經在2017年人代會上實行了實事工程項目代表票決制[22]。此外，重慶市南岸區(qū)、梁平縣，深圳福田區(qū)等地也探索了政府實事項目人大代表票決制。浙江各地基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實施模式，大致分為項目征集初定、項目審議票決、項目監(jiān)督評估三個階段，包括項目征集、項目初定、項目審議、項目票決、項目監(jiān)督、項目評估等六個環(huán)節(jié)。

項目征集環(huán)節(jié)。政府通過多種途徑發(fā)布公告，廣泛征集；人大依托代表聯(lián)絡站、履職平臺，以多種形式組織代表廣泛聽取群眾意見，通過提出議案和建議等途徑，積極提出實事項目的意見和建議。

項目初定環(huán)節(jié)。政府對征集到的項目進行整理后，形成候選項目建議方案，經政府常務會議（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公會議）討論，提交同級黨委常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議）研究審定后，再經人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）審議通過，成為將由同級人代會審議票決的民生實事候選項目。

項目審議環(huán)節(jié)。候選項目由政府提請每年初舉行的同級人代會審議。政府應就候選項目的確定過程和項目具體情況（如項目名稱、主要內容、實施主體、投資額度等），在全體會議或主席團會議上作說明，并書面印發(fā)代表。審議時代表如提出詢問，政府相關負責人應到會回答詢問、說明情況。

項目票決環(huán)節(jié)。經審議后的候選項目一般在全體會議上（也有地方分代表團進行票選）由代表以無記名投票方式進行表決，結果當場公布，并向社會公開。候選項目差額比例一般掌握在20%至30%之間，以得票數(shù)過全體代表半數(shù)以上、從高到低排列，按預定的應選數(shù)確定。

項目監(jiān)督環(huán)節(jié)。政府精心組織實施民生實事項目。人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）要將民生實事項目的實施工作列入年度監(jiān)督計劃，運用執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、預決算審查監(jiān)督、專題詢問以及組織代表視察、專題調研等形式，加強對項目實施情況的監(jiān)督檢查。

項目評估環(huán)節(jié)。同級人代會或其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團聽取和審議政府上一年度民生實事項目完成情況報告，對實施情況進行滿意度測評。對未能如期完成的民生實事項目，政府向人大代表作出解釋與說明。對執(zhí)行不力造成嚴重后果的，人大應當通過詢問、質詢、特定問題調查等方式強化監(jiān)督。

對目前重大事項決定權的四種行權路徑，各自特點及施行范圍可用表1（見下頁）進行大致概括。

三、“民生實事項目代表票決制”的規(guī)制及完善

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，與其他三種行權方式相比，票決制更契合人大制度設計本義。一是在人代會上討論決定重大事項，更具民意基礎，更能促進科學決策。一些學者已經指出，在討論、決定重大事項的認識上，普遍存在的一個誤區(qū)是，過于關注人大常委會討論決定重大事項權的行使，而忽略了人民代表大會是行使這一職權最主要、最基本的主體[24]。與常委會相比，代表大會凝聚和動員的社會力量要大得多，尤其是在當下，利益主體多元、利益訴求多樣，人民代表大會在達成社會共識、使討論的重大事項上升為國家意志方面更具優(yōu)勢。二是更加尊重人大代表選擇權，體現(xiàn)“主權在民”價值理念。通過選舉產生的人大代表，根據(jù)人民的授權，代表人民行使權力，以維護人民的根本利益、切實反映人民的意志和訴求。票決制充分尊重人大代表的選擇權，實現(xiàn)了在重大民生實事項目上從“政府決定”到“人大決定”的轉變，背后體現(xiàn)的是人民當家作主、一切權力屬于人民的憲法精神。三是實現(xiàn)了常態(tài)化行權。在票決制開展的地方，人大代表票決民生實事項目成為每年人代會議程的“標配”。這種常態(tài)化行權所帶來的示范效應，不僅體現(xiàn)在做實重大事項決定權上，還能激活人大其他“休眠的權力”，不斷縮短人大制度設計與實際功效之間的差距。四是票決制從決定權出發(fā)，牽“一發(fā)”而動“全身”，按下了監(jiān)督權的“引擎”，讓人大代表在閉會期間有了實質性活動載體，從而讓人民代表大會制度真正有效運轉起來。

“民生實事項目代表票決制”在浙江已經走過了10個年頭，積累了較豐富的經驗，也不可避免出現(xiàn)一些問題，需要在今后的實踐中予以規(guī)制完善。

一是實事項目的范疇須明確。浙江各地的普遍做法是，民生實事項目主要投入資金應當是本級政府的公共財政資金。上級政府公共財政資金投入為主或以社會資本投入為主的項目，一般不列入票決范圍。項目要具有普惠性、公益性，還要考慮到地區(qū)和部門之間的平衡性。適合選定為民生實事項目的，要盡量貼近民生需求，能夠最大限度讓人民群眾得實惠，主要以民生類公共事業(yè)建設項目為主，重點選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動保障、科技文化、公共設施建設等領域的項目。原則上所選項目應當是當年可以完成的；個別跨年度分步實施的項目也可以列入，但要提出明確的年度階段性目標。

二是民意的吸納須更科學。在人大代表票決民生實事項目之前，應該有更為精致的民意聽取和吸納機制。因為“民意”是復雜的、多元的，有些所謂的“民意”，可能是假“民意”。而且，在較大的行政區(qū)劃內（比如設區(qū)的市），也有可能出現(xiàn)一部分人認為是重大的民生工程，在另一部分人看來則不是的情況。因此，需要對征集到的民意進行甄別，讓其真正成為代表決策的正當性基礎和重要來源。要防止政府將一般性的部門工作偽裝成為民生實事。要善于發(fā)揮代表聯(lián)絡站在收集民意中的作用。要充分利用網絡等新媒體廣泛聽取民意。要在審議政府民生實事工程候選項目時，讓政府部門相關負責人到會接受詢問，有條件的地方，可以召開專題詢問，夯實票決的民意基礎，使政府的意見與民意呼聲形成最大公約數(shù)。

三是代表的主體作用須得到發(fā)揮。《布萊克維爾政治學百科全書》從授權和選舉兩個角度對“代表”進行界定。從授權的角度看，代表是“由全體選民授權代表他們的利益制定法律或作出其他決策的個人”；從選舉的角度而言，代表是“一些人選出并代表或維護這些人的利益的人”[25]。兩種定義，均明確指明了人大代表履職的目的在于維護選民的利益。重大民生實事項目，與本行政區(qū)域內群眾切身利益息息相關。一方面，人大代表要充分認識自己身上肩負的責任和使命，增強履職意識，深入人民群眾，發(fā)揮主觀能動性，做好百姓和人大之間的溝通橋梁，提好民生實事，選好民生實事。另一方面，各級人大要通過一系列制度設計和安排，防止“長官意志”披上“民主外衣”，“代表主導決策”淪為“代表陪同決策”。

四是人大的定位須把準。應當明確，在開展票決制工作過程中，人大并非大包大攬，而是要找準自身定位。在項目征集和初定環(huán)節(jié)，要發(fā)揮政府的牽頭抓總作用，人大不能越俎代庖。在項目審議和票決環(huán)節(jié)，人大要確保充分的審議時間，將票決議題“審透、議深”，確保票決過程科學有序、結果公開透明。在項目監(jiān)督和評估環(huán)節(jié)，人大要合理使用執(zhí)法檢查、聽取和審議報告、專題詢問等多種監(jiān)督方式，把準“監(jiān)督者”的角色定位。

五是問責的機制須完善。票決只是票決制中的一個環(huán)節(jié)，票決后如何進行有效監(jiān)督就成為頭等大事。任何一種權力的有效施行，都有賴于完善的制度作保障。就目前來看，對于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對決定的執(zhí)行進行跟蹤監(jiān)督、如何對執(zhí)行不力追究責任等方面，尚缺乏系統(tǒng)可行的規(guī)范。票決是非常嚴肅的事情，一經票決就產生了法律效力。要建立健全問責機制，對票決執(zhí)行不力的，通過采取詢問和質詢，滿意度測評，特定問題調查等方式進行監(jiān)督問責，以維護票決制的嚴肅性，樹立人大權威。

當然，票決制的最大“短板”，在于其討論決定的重大事項，局限在重大民生實事項目這一范圍。如何突破這一局限，發(fā)揮票決制成功經驗之于重大事項決定權的先行示范意義？

一要適時擴大票決制工作外延。“麻雀雖小，五臟俱全。”“民生實事項目代表票決制”雖然僅僅是討論決定重大事項這個龐雜系統(tǒng)中的一小分支，但其在基層人大豐富實踐中建立、形成和發(fā)展起來的行權路徑（包括事項界定、步驟流程等），是清晰、完整、易操作的，并經過實踐檢驗，有通用性。一種地方創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受群眾擁護，最終都要靠制度的護航才能走得更遠。要在總結、提煉票決制工作經驗并形成制度的基礎上，積極穩(wěn)妥地將這套行之有效的做法延伸至人民群眾有更多關切的重大事項（比如政府重大建設項目、城鎮(zhèn)建設等）上面，從而產生“多米諾骨牌”效應，實現(xiàn)人大討論決定重大事項的“擴面”，由民生實事覆蓋到所有重大事項。

二要嘗試引入辯論機制。在開展票決制工作過程中，浙江龍游等地將專題詢問機制引入，讓代表討論審議票決民生實事項目的過程成為答疑釋惑、達成共識的過程，從而使產生的票決結果更科學，更符合當?shù)貙嶋H、貼近群眾需求 。從目前的實踐看，人大在審議議案時，人大代表或常委會組成人員雖然也發(fā)表意見建議，但尚未形成辯論制度。重大事項是事關一地“全局性、長遠性、根本性”的問題，在行使重大事項決定權時，應鼓勵人大代表或常委會組成人員圍繞所審議的事項發(fā)表意見、開展辯論，甚至采取逐條逐項辯論的方式，討論形成決定。只有如此，才能最大程度凝聚共識，提高重大事項的決定質量。

三要不斷提升人民代表大會討論決定重大事項的頻次。這里指實體性、有實質指向的而非程序性的決定、決議。依據(jù)憲法、地方組織法規(guī)定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人大常委會由本級人民代表大會選舉產生，對其負責、受其監(jiān)督；人大常委會行使職權來源于、服從于產生它的人民代表大會。因而在人民代表大會上討論決定重大事項，更契合制度本義。從實際情況看，由人代會討論決定實體性的重大事項頻率是比較低的。可以借鑒廣東曾經的做法[26]，著力突出人大代表主體，選擇代表在人大會議期間提出的重要的議案和意見建議，作為重大事項，經全體代表討論表決后，交“一府兩院”落實辦理。

四、結語

重大事項決定權回歸制度本義、發(fā)揮應有作用，不僅是理論問題，更是迫切的現(xiàn)實課題。在全國人大尚未出臺討論決定重大事項工作的專門性法律之前，將重大事項決定權落實到位，需切實轉變思維方式，跳出“重大事項界定標準”的路徑依賴。由人大代表在人代會上“一人一票”對重大民生實事項目進行票決選定，尊重了人大代表的選擇權，體現(xiàn)了一切權力屬于人民的憲法精神，為浙江各地豐富的實踐所證明，具有可復制性和推廣性，不失為當前做實重大事項決定權、推動人民代表大會制度與時俱進的一個有效突破口，值得各地借鑒。

注釋：

[1]張學明：《在“四個全面”新常態(tài)下推進重大事項決定權的有效行使》，載《人大研究》2016年第3期。

[2]闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版，第37～38頁。

[3][9]程湘清：《人大決定權監(jiān)督權簡論》，載《人大研究》2006年第1期。

[4]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），中國法律圖書有限公司2005年版，第351頁。

[5]胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上的講話》，《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第233頁。

[6][13][18]席文啟：《人民代表大會工作十五講》，紅旗出版社2016年版，第121～122、116、117頁。

[7]劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第214頁。

[8]蔣勁松：《論憲法的國事管理權原則（下）》，北京市人大常委會門戶網站http：//www.bjrd.gov.cn/zwzllyjh/llyjhktcg/201407/t20140731_135817.html.

[10]紀榮榮：《重大事項決定權地方立法的探索和創(chuàng)新》，載《人大研究》2016年第2期。

[11]陳波、潘利軍：《做實“重大事項決定權”》，載《浙江人大》2015年第10期。

[12]鐘麗娟：《地方人大常委會重大事項決定權行使狀況研究》，載《中共中央黨校學報》2013年第4期。

[14]杜方文主編：《潮起錢塘：人大制度在浙江的實踐創(chuàng)新》，中國民主法制出版社2014年版，第3～5頁。

[15]《江西省人民代表大會常務委員會關于加強城市規(guī)劃區(qū)濕地保護的決議》，載《江西日報》2014年10月16日。

[16] 《湖北省人民代表大會關于農作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，載《湖北日報》2015年2月2日。

[17]岳德亮、王政：《王金財代表：盡快建立人大討論決定重大事項“權力清單”》，新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_1114593182.htm.

[19]甘肅省人大常委會研究室課題組：《對政府提請人大討論決定重大事項“年度清單”問題研究》，載《人大研究》2016年第8期。

[20]鐘麗娟：《關于重大事項決定權的立法比較》，載《理論學刊》2014年第11期。

[21]此前，票決制在浙江各地叫法不盡相同：有叫“政府實事工程人大代表票決制”的，有叫“人大代表票決為民辦實事工程”的，有叫“重點民生實事代表票決制”的，也有叫“代表圈選政府實事工程項目”的等等。2017年3月9日至10日，浙江全省人大推進“民生實事項目代表票決制”工作現(xiàn)場交流會召開，浙江省人大常委會黨組書記、副主任王輝忠在講話中，以“民生實事項目代表票決制”指稱這項工作。

[22]參見陳波：《“票決制”激發(fā)人大動能》；陳波、葛騰騰：《寧海：“票決制”十年》，載《浙江人大》2017年第4期。

[23]由人代會應急式行使重大事項決定權不是沒有，但很少。比如，北京市人代會曾經在2002年就政府提出的關于動員全市人民辦好2008年奧運會的議案，作出過決議。前文所提及的湖北省《關于農作物秸稈露天燃燒和綜合利用的決定》也是在省人代會上作出。

[24]王中位、王立軍：《對人大討論決定重大事項幾個基本認識的辨析》，載《人大研究》2015年第1期。

[25]【英】戴維·米勒、韋農·波格丹諾著，鄧正來譯：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社2002年版，第199、696頁。

[26]據(jù)公開報道，廣東在探索實踐重大事項決定權過程中，曾形成一個有益經驗：不在一時還討論不清的什么是地方重大事項這個名詞概念上耗時耗力，而是從代表提出的議案中，選擇同一個問題代表聯(lián)名特別多的，或者幾個議案都反映同一個問題的，確定為重大事項。參見廣東省人大常委會研究室：《二十年來地方人大行使重大事項決定權的實踐和經驗》，載《中國人大》1999年第12期。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳《浙江人大》雜志社）