法治視野下的國家監察體制與審計體制改革

楊肅昌

把重大改革納入法治軌道，是維護憲法法律權威、提高執政黨治國理政水平的必然需要。近年來，我國各項改革風起云涌，其中最具政治屬性和憲法范疇的改革就是國家監察體制改革和審計體制改革。那么，如何比較這兩項改革以及如何從法治視野進一步推進這兩項重大改革呢？本文就此作了一點粗淺的探討。

一、國家監察體制改革：一次依法治國的表率之舉

如何在國家立法、執法、司法、守法全過程中，按法治的思路和方式把黨的主張有機的轉換成國家意志，這是考量和提高執政黨治國理政水平的一個重要方面，而此次國家監察體制改革就在這一點上做出了表率。

首先，從程序公正角度看，此次監察體制改革試點獲得了最高國家權力機關的正式授權。改革試點涉及憲法和相應的一系列法律制度，因而須有最高國家權力機關出臺授權法律，這樣試點才具有憲法和法理上的正當性。2016年11月初，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。與此同時，由于改革試點需整合原監察機關、檢察機關的相關職能，涉及有關法律的適用問題，據此決定也對行政監察法、刑事訴訟法等相關法律條款的暫時調整或者暫時停止適用作了相應規定。

其次，改革試點中的監察機關如同所有國家機關一樣，其職能活動擁有了明確的法律根據和規范規定。這一改革，一方面需要重新架構國家權力和監察組織體制，“監察權”成為一項與行政權、司法權并立的權力。另一方面，需要整合、重塑過去分布于政府、檢察機關等機構的反腐力量，包括腐敗預防和打擊的各個環節以及采取偵查、取證、審訊等各種監察手段，同時其監察對象也拓展到所有的行使公權力的國家公職人員。如此重大的公權力的產生與運用如果沒有國家權力機關給予明確的法律規范（比如使“雙規”變得“有規有矩”），那是不可想象的，也不是法治國家之做法。從目前試點情況看，全國人大常委會和試點省市的地方人大常委會都對試點工作出臺了一系列規范性意見，特別是監察組織的設計、反腐資源的整合、監察范圍的調整、監察手段的充實和革新都按照法律要求進行了規范。

再次，從法治的實體公正看，此次改革在很大程度上彰顯了“人民主權”與“權力制衡”的法治要義。突出表現在，一是國家權力進一步向人大傾斜，人大在中國政治生活中的中心地位得到進一步的夯實。改革使得原來的人大領導下的“一府兩院”政體制演變成“一府兩院一委”，監察機關成為直接產生于人大并受人大監督的國家機關，這無疑強化了國家權力機關對監察機關和監察權的支配權和話語權。眾所周知，人大制度既是中國共產黨選擇并建立的適合中國國情的國家根本政治制度，也是中國社會主義民主與法治建設之集大成者。如果某項改革最終能落在完善人大制度和增強人大權威性之實上，那么這一改革無疑就具有正當性與生命力。二是政府公權力得到了進一步的削減與制約。監督政府和控制公共力是法治之核心。此前監察機關是政府的一個組成部分，由于缺乏足夠的獨立性和權威性因而其監察政府公職人員的功效受到了極大的限制。此次改革把原來隸屬于政府體系的監察機關獨立出來，使之成為一個與政府并駕齊驅并以監督政府公職人員為職責的國家機構，這就在削減政府權力的同時反過來又把政府權力進一步控制在籠子之中，法治意義彰顯。

最后，更重要的是，此次改革是我黨治國理政方式上的一次重大改進。政治體制改革的一個重要方面，就是要使黨在國家重大決策上通過自己的政黨機制來綜合方方面面的意見，最后形成黨的意志和主張，再由人民代表大會機制轉變為國家意志。監察體制改革就是這樣一次實踐，通過把黨的主張變成人民代表大會或人大常委會的決定，使號召性、建議性的意見變成強制性的法律，從而使黨的執政方式更加民主化、法治化和科學化。

二、審計體制改革卻難言是一次依法改革

現行審計體制與現行監察體制存在高度的一致性，即都是政府體制的組成部分；這種體制的弊端也很相似，即缺乏足夠的獨立性和權威性。有紀檢干部說，“現行監察體制一個突出的問題是，監察部門主要受本級政府領導，同級監察的效能會受到較大影響，履職過程中容易受到各方面的干擾。”現行審計體制存在的問題不也是如此嗎？為提高審計獨立性和有效性，黨的十八屆四中全會《決定》提出了“強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理”的改革措施。《決定》出臺之后，2015年12月中辦和國辦出臺了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》。之后省以下地方審計機關人財物統管的改革在江蘇、浙江、山東等7省（市）先行試點。事實上，審計的幾次重大改革都是依據中辦和國辦的“紅頭文件”，比如1994年開始實施的經濟責任審計。那么，這又有什么問題呢？

相比監察體制改革試點，此次審計體制改革試點恰恰存在法律依據缺乏的問題。對于審計體制這一憲法層面規范的政治制度而言，其改革試點必須要有來自于最高權力機關的憲法解釋或授權。進一步看，憲法第一百零九條規定“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關”，意味著審計工作必然要受控于本級政府和政府首長。多年來地方政府對審計擁有實質性的人財物控制，這既是事實也是合憲之舉。而目前的改革實際上架空了地方政府對審計的控制權從而使得憲法第一百零九條名不符實。同樣，審計法只是說“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見”，也沒有“省以下地方審計機關人財物統一管理”的規定。由此可見，這一改革試點事實上已經與憲法和審計法本來意思或原意之間出現了重大差異。

對此，就需要來自最高權力機關的憲法解釋或授權法律。審計體制改革屬于憲法和法律制度上的個別枝節或環節作的決定，確屬全國人大常委會的職權范圍。在這個問題上一個可比較的事例是，2015年12月國務院常務會議審議通過擬提請全國人大常委會審議《關于授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用〈中華人民共和國證券法〉有關規定的決定（草案）》。兩周后，全國人大常委會就審議通過了注冊制的授權決定，這一決定也標志著股票發行注冊制改革是在法律框架下推進的。相比之下，審計體制改革涉及比證券法更為上位的憲法，在沒有經過或得到全國人大常委會授權國務院在審計體制改革中調整適用憲法和審計法有關規定的決定就實施，在今天依法治國的大背景下是不可思議的，也是不妥的。

如果上述問題僅僅是有違法治之程序公正的話，那么進一步從實體公正看，這一改革的法治意義也是極為有限的。這一改革試圖切斷審計與地方政府之間的行政關系從而提高審計的獨立性，但改革后的體制從根本上說仍然是行政模式，在削弱政府橫向集權同時卻又強化了縱向集權，與此同時審計獨立性在整體上依然是缺乏的。法治強調的是審計對政府權力的監督與制約，黨的十八屆四中全會《決定》在“強化對行政權力的制約和監督”中也把審計看作是“科學有效的權力運行制約和監督體系”的重要組成部分；我國已故著名審計學家楊時展先生曾說過，“現代國家審計是一種向下的審計結構，即監督權對下負責，代表‘民對‘官進行審計監督制約。”那么，我們“為什么非要讓公眾在地方分權和垂直管理這兩種選擇之間打轉呢？我們改革思路為什么就不能在束縛權力本身上多下工夫，加強像‘兩會這樣的代議制機構的權力……讓民意能暢通且理性地表達，把公權力這頭怪獸關進‘籠子里”呢？

三、審計應與紀委或監察委合并嗎？

有人建議，為加強紀委和監察委員會工作，可把審計合并過去。比如中央紀委機關干部張耀軍建議“將現行分散在紀委、政府監察部門、預防腐敗部門、檢察機關乃至政府審計部門等反腐敗專門機構的反腐敗資源和力量進行整合，將是本次改革的重要內容”。實踐中，廣東省順德區前些年的“大部制”改革就把審計機關設立在紀委之中。

對此我持有不同看法。別說把審計放在紀委或監察委，就是紀委和監察委合并也是不妥的。因為從機構屬性和組織體制上看，一個是按照黨委任命并依照黨章黨規產生和運行的黨內監督機構，一個是產生于人大依據憲法和法律運行的國家機構。再從監督范疇看，紀委主要監督的是黨內干部，而監察委的監察對象是所有行使公權力的公職人員，不論是黨員、民主黨派還是無黨派。目前試點的監察委與紀委合署辦公是因為兩者在監督目標和職責上存在一定的聯系性，便于工作開展——而這并不是兩者可以合二為一的法理所在。實際上，中共中央的《方案》與全國人大常委會的《決定》在表述上存在一個明顯的區別：《方案》明確監察委員會與紀委合署辦公，《決定》中則沒有這樣的表述。這也從一定程度上說明，待條件成熟時，在腐敗高發態勢得到有效遏制，反腐進入常態之后，就存在監察委員會與紀委分開辦公的可能。這也符合小平同志在上世紀八十年代提出的“黨政分開”指導思想和原則。

同樣道理，審計機關不能與紀委合并。除上述所說的機構產生的法律依據以及機構屬性不同之外，兩者監督范疇也存在大的差異，比如審計是以監督財政收支事項為本，而紀委是以監督黨員干部及其遵紀守法行為為主。進一步看，如果把審計放在紀委，那么黨的紀委能是憲法和預算法規定的履行預算執行和決算審計的國家機構嗎？紀委還能受政府之托向本級人大報告工作嗎？這無論從法理上還是實踐上都說不通。

那么，審計能否合并到改革后的監察委？盡管都屬于黨委之外的機構，同樣存在機構屬性與職能定位上的差異。一個是查事的財政財務監督機構，一個是查人的反貪機構，這實際上也是難以合并的。這里，還有一個關鍵問題要考慮到，那就是財政監督是審計之永恒職能，而這一職能的有效實施必須要與立法機關的監督職能相聯系，國際上也是把審計看作是立法機關的“看門狗”。審計如果脫離于財政監督和立法監督而成為一個反貪機構，那就既違背了現行憲法第九十一條對中國審計制度的基本規定，也有失審計立足之本，如此的話國家審計也就將名存實亡。反而，只有建立和維護強盛的獨立的國家審計制度，才可能會形成遏制腐敗和治理官吏有效的制度環境。

這么說，審計與紀委或監察委就沒有任何聯系了？也不是。目前審計機關中設有經濟責任審計，且與紀檢監察聯合辦公（通過經濟責任審計聯席辦公室）多年。這一審計從其定位和目標上看本來就不屬于財政預算審計，而從“查人”方面看卻是與紀檢監察工作極為一致；目前把這一審計放在審計機關既影響審計機關財政預算審計工作又與現行憲法不協調。既如此，何不如借此次監察體制改革之際把經濟責任審計分離出去，轉移到其最能發揮作用的地方——監察委呢？此次監察委從“轉隸”而來的部分原檢察機關職能中天然獲得偵查權，擁有了留置、訊問的權力——同樣，監察委擁有了經濟責任審計權和相應的審計技能不也對搞好監察工作很有必要嗎？

四、法治，從修憲開啟

制定一部好憲法，是法治建設之重心。總結幾十年中國改革開放歷程，不難發現中國法治建設之路，也恰恰是從一步步修憲開啟的。尤其是九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，正式把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進了憲法，從而為改革開放和社會主義法治建設提供了根本法保障。

監察體制改革對于現行憲法而言可謂是牽一發動全身，將會形成大量條款需要修改。特別是如何將“人民監察委員會”作為憲法之一“節”或某“節”的一部分寫進憲法，在憲法中增加關于人民監察委員及其與其他平行國家機關職權銜接的規定。但現在需要進一步思考的一個問題是，如果此次修憲僅僅是為了創新國家監察體制的話，那么修憲的意義將大為降低——而如果把此次修憲看作是全面完善現行憲法和進一步推進政治體制改革之契機的話，則意義將是非常重大和深遠的。由此看，我覺得此次修憲還亟需考慮和解決以下兩個問題。

一是如何進一步完善和健全憲法監督制度與憲法解釋程序機制問題。前面曾討論過當前的審計體制試點改革缺乏來自于最高權力機關的憲法解釋，而實踐上這一憲法實踐或工作機制也是不存在的。從目前黨的文件與講話中，可看出完善和健全憲法監督制度與憲法解釋程序機制已經成為關乎我國“全面貫徹實施憲法”與“全面推進依法治國”的關鍵。盡管現行憲法第六十一條第二款與第六十七條第一款分別確立了由全國人大“監督憲法的實施”與全國人大常委會“解釋憲法，監督憲法的實施”的制度，然而保證憲法實施的監督機制與具體制度還不健全，主要是缺乏全國人大常委會解釋憲法的基本程序法以及缺乏具體實施憲法的專門機構，這也是30多年來全國人大常委會從未對現行憲法進行解釋的一個重要原因。此次修憲的確是該考慮和解決這些問題的時候了。

二是如何進一步理順憲法總綱與相關章節之間的銜接問題（核心是理順憲法第三條、六十二條和一百零九條之間關系）。總綱與其他章節條款的關系是綱與目、統領與被統領的關系，或者說其他章節條款內容是憲法總綱內容的具體化。憲法總綱第三條規定了監督職能是憲法賦予人大基本職能之一，隨后的憲法條款則要落實和細化這一職能，比如第六十二條有關全國人民代表大會行使職權的規定之中提出了“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”。這就意味著財政預算審批和預算執行情況監督既是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職責，也是人大對政府進行工作監督的重要方面。所以各級人大及其常委會都把財政預算的審批監督作為監督工作的重點。但目前在人大實施和加強財政預算監督方面缺乏必要的手段和機制。各國通行的做法是利用審計來輔助立法機關有效實施預算監督職能，為此各國在審計設置上均要求獨立于政府。唯有中國在憲法第九十一條、一百零九條中將審計設立在政府，這就從體制和職能上隔斷了審計與人大監督之間的直接聯系。由于憲法第九十一條、一百零九條沒有從法理上、制度上支撐與配合之前的第六十二條，從而影響和限制了第六十二條中相關人大職權的有效實施，其結果是沒有更好的維護和實現憲法總綱的宗旨。

由此建議把現行審計機關預算執行審計組織與職能劃歸于人大。無論是作為審計工作委員會（作為人大常委會的工作機構，并向人大財經委提供專業和技術方面的支持與輔助），還是在全國人大成立專門的審計委員會（作為人大專門委員會之一，工作直接向全國人大及其常委會報告），目前從必要性、合理性和操作程序上看都是可考慮和可行的。人大新設機構這在人大發展史上也是有先例的（比如1998年設立人大常委會預算工作委員會）。不過，這一改革因涉及復雜的政治權力及其變遷（而這正是改革的所難之處），如果沒有從推進中國法治建設和完善中國根本政治制度之高度去認識則很難成行。

到此，如果把審計機關的經濟責任審計歸位于監察委，預算執行審計歸位于人大，而剩下的企業審計、投資審計、社會審計等則緊緊圍繞著政府經濟監管需要開展工作，那么從整體上看審計監督不就較為全面的兼顧了黨統一領導下的不同政治主體及其治理目標了嗎？

最后要說的是，此次由監察體制改革引起的修憲將是我國憲法史上的一次體量巨大的修憲，切忌像1982年審計入憲那樣匆匆而為和匆匆了之，更應彰顯人民當家作主之憲法精神，舉全國人民之智慧，開門立法、廣納民意、充分醞釀、統籌考慮，從而形成最大的公約數。

（作者系蘭州大學經濟學院教授、博士生導師）