新形勢下人大質詢制度發展和展望

王東亮

質詢制度是憲法和法律規定國家權力機關對行政機關和司法機關進行監督制約的一種重要手段。它通過人大代表或人大常委會組成人員依照法定程序，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作提出質詢案，強制其進行答復，來促進實現依法行政和公正司法。這項制度形成以來，作為人大監督最具剛性的手段之一，被視為監督“一府兩院”的有力手段和規范公共權力行使的重要措施。但在實際監督中，因為啟動程序復雜、審查決定嚴格、結果落實欠缺等原因使質詢權一直沒有真正落到實處[1]。黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央就人民代表大會制度和人大工作提出了一系列新思想、新觀點、新論斷。黨的十八屆三中全會明確提出，“要通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”因此，在新形勢下如何激活這一長期“蟄伏”的權力，讓其真正成為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是各級人大及其常委會義不容辭的責任和使命。對此，筆者以理論研究和實證分析相結合的方式，從我國人大質詢制度的歷史沿革、發展現狀、面臨問題和發展趨勢等方面，談一些粗淺認識和體會，希望對推進新時期人大質詢工作與時俱進和創新發展起到借鑒作用。

一、我國人大質詢制度的發展歷程

質詢制度起源于英國，由請愿權發展而來。最早在1869年，英國下議院工作通告首次開辟題為“Questions”（即“質詢”）的新欄目，議員在上面對內閣的施政方針、施政報告或其他重要事項提出質疑或詢問的意見，要求大臣及時回答。該制度一經確立，因其極強的監督作用，在西方議會制國家中得到廣泛實行。我國人大質詢制度是在學習西方議會質詢制度合理方面的基礎上，結合人大制度特點建立起來的。1954年，憲法提出的質問制度，算是我國人大質詢制度的萌芽。60多年來，我國人大質詢制度經歷了啟動、廢止、更名、停滯、再啟動等階段。雖然其發展歷程漫長而曲折，但經過前輩們的努力和實踐，已初步形成了具有中國特色較為系統的人大質詢制度。

（一）人大質詢制度的初創和蹣跚前行階段（1954年～1977年） 。人大質詢制度發軔于1954年。憲法第三十六條規定：“全國人民代表大會代表有權向國務院或國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”隨后，出臺的全國人大組織法和地方組織法等法律對質問制度進行了具體細化，將質問范圍擴大到了地方政府。雖然此時尚未出現“質詢”概念，但“質問”與“質詢”性質基本一致。只是，此時“質問”的主體僅為人大代表、對象僅為政府。但遺憾的是，當時沒有就代表對同級政府提出質問的場合作出限制性規定，即可以在會議期間進行，也可以在閉會期間提出，大會主席團、人大常委會對代表提出的質問僅僅起“轉達”作用，而非“決定”作用，并且當時開展質問實踐情況在現有的史料中也難以追尋[2]。后來，因“文化大革命”等特殊歷史原因致使人民代表大會制度遭到嚴重破壞，1975年憲法把人大撤銷決議命令、罷免、質問、特定問題調查等4種監督方式刪除，只保留了聽取和審議工作報告，質詢權被取消，但人大質詢的種子已悄然埋入國家法制之土壤。

（二）人大質詢制度的確立和積極探索階段（1978年～2011年）。1978年，憲法將人大質詢權恢復，將“質問”修改為“質詢”，并且規定除全國人大代表外，全國人大常委會組成人員也享有質詢權，還授權法律對提出質詢案的程序作出規定，這是我國人大質詢制度正式確立的標志。1982年憲法雖然修改了質詢制度，將最高人民法院和最高人民檢察院排除在質詢范圍外，但可喜的是，同年出臺的全國人大組織法，以及先后頒布的地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則等法律不僅對質詢制度的立案標準、立案程序以及立案后的處理都作了較為明確的規定，而且補充擴大了質詢范圍。與此同時，部分省市人大常委會對質詢制度也進行了細化，出臺了相應的地方性法規[3]。如，1983年上海市人大通過了《上海市第八屆人民代表大會關于質詢的暫行辦法》，2001年海南省人大常委會通過了《海南省人民代表大會及其常務委員會處理質詢案的規定》，對提出質詢范圍、程序等作出具體規定。2006年，十屆全國人大常委會第二十二次會議通過的監督法，專章就“詢問和質詢”作出規定，對質詢案的提出、處理、答復等作出較為明確規定。總體而言，這一階段，人大質詢制度在積極實踐中不斷完善發展，無論主體、對象、提出、處理、答復等方面都有了框架性的規定。尤其令人欣慰的是，在這期間各級人大開展了一系列有影響的質詢活動。特別是1980年，五屆全國人大三次會議上，以清華大學校長劉達為首的北京代表團179名代表，就新中國建立以來投資最大的寶鋼工程建設問題向冶金工業部提出質詢，對廠址選擇、建設規模、進口礦石、環境保護等問題提出質疑。時任冶金部部長唐克等，到場回答了代表們的質詢，詳細介紹了有關數據，這是全國人大歷史上第一起質詢案，史稱“共和國質詢第一案”。還有2000年，在廣東省九屆人大三次會議上，28位省人大代表因環保部門處理珠江一宗污染項目不力，向省環保局提出質詢，在三輪質詢沒通過后，人大代表聯名建議撤換副局長的職務，這被外界看成是“廣東人大現象”，吸引各地人大前來取經。

（三）人大質詢制度的突破和創新發展階段（2012年～至今）。黨的十八大以來，黨中央將堅持好完善好發展好人民代表大會制度提高到了一個新的高度，對做好新形勢下人大工作提出了新要求、作出了新部署。特別是黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”這充分表明黨中央明確支持人大及其常委會進一步加強監督工作，圍繞社會關切問題，要使用詢問、質詢、特定問題調查等剛性手段，加強對“一府兩院”工作的監督，為我們推動人大質詢制度與時俱進和質詢實踐創新發展提供了千載難逢的機遇。按照中央的決策部署和精神要求，全國各級人大及其常委會積極響應全面深化改革要求、落實全面依法治國方略，將推動人大質詢制度與時俱進提上了重要議事日程，細化質詢的組織方式和工作機制，積極開展質詢實踐。其中，全國人大正在醞釀制定關于依法開展質詢工作的實施意見，浙江杭州、海南海口、甘肅莊浪等地出臺了有關質詢工作的規范性文件，山東章丘、廣西欽州、浙江麗水等地開展了質詢工作實踐，這些都為推動質詢制度完善提供了堅實的理論與實踐基礎。特別是2016年9月，在河北省十二屆人大常委會第二十三次會議上，13名常委會組成人員聯名，就清東陵近期連續發生兩起文物被盜案件所反映出來的文物保護和管理問題，對省文化廳提出了質詢案，省文化廳主要負責同志到會答復質詢。質詢提案人對答復情況進行了評議和投票表決，并就更好地貫徹實施文物保護法和實施辦法提出了意見建議。這是2007年監督法實施以來，在全國范圍內省級人大常委會首次就有關法律法規貫徹實施情況開展質詢工作。總結這一階段，在中央最高層的宏觀政策強力支持下，各級人大及其常委會對啟用質詢這一剛性監督方式，制定相關法律法規和規范性文件的熱情呼聲之高漲前所未有，更為關鍵的是，強烈呼吁已悄然轉化為積極實踐，人大質詢制度完善與實踐創新可謂進入了一個嶄新的歷史發展時期。

二、我國開展質詢存在的主要問題

質詢權是憲法和法律賦予人大代表和常委會組成人員的重要監督職責。我國人大質詢制度確立已經有60多年的歷史了，但從目前的實際情況看，無論是全國人大還是地方各級人大，質詢始終未能成為人大監督的常態，質詢制度的落實情況不容樂觀。據統計，1986年以來，80%的人大沒有發生一起質詢案，83.1%的代表從未行使過質詢權。究其原因，當前質詢工作主要面臨以下幾個方面的問題。

（一）對開展質詢的思想障礙比較嚴重，普遍存在“不愿開展”的問題。質詢作為一種較為嚴厲的監督手段，無論是作為質詢主體的人大，還是作為質詢對象的“一府兩院”，對質詢的重要性和必要性都認識不足，同時因為各種原因，在思想上存在嚴重的障礙。一方面，有的人大代表或常委會組成人員存在畏難情緒，認為如果開展質詢有為難被質詢人的意思，往往擔心被指責和“一府兩院”唱“對臺戲”，有不支持其工作之嫌，因而不愿行使質詢權[4]。有的人大代表或常委會組成人員監督責任意識不強，因與質詢對象比較熟悉，而不好意思行使質詢權。有的地方人大迫于形勢壓力不得不開展質詢，操作上只好“應景作秀”“猶抱琵琶半遮面”，走走過場、擺擺樣子，追求一種“花拳繡腿”式的結果。另一方面，長期以來政府主導的改革發展模式，在“一府兩院”工作人員的心理上形成一種思維定勢，認為“一府兩院”是掌握實權的管理部門，承擔繁重的改革發展任務已經精力不夠，加上擔心質詢會嚴重影響自身的權威和形象，甚至覺得質詢手段太過剛性怕被問責，影響自己的政治前途，因而產生了嚴重的抵觸情緒。同時，有的地方領導，也因怕影響團結、弄僵關系，而不愿意讓人大代表和常委會組成人員行使質詢權，進而說服改為提出建議、批評和意見。有的新聞媒體，對質詢案件過度炒作，尤其在新聞報道中用過激的語言，從而導致人民群眾對此反應過度，使監督雙方產生了對立情緒。

（二）對開展質詢的制度規定不夠完善，普遍存在“不便開展”的問題。雖然我國憲法和法律已確立了人大質詢制度，但現行法律對質詢的規定較為原則和籠統，在質詢案的內容和范圍、提交期限、準備時限、質詢人的發問、被質詢人的答復和辯解等均未作出詳細具體可操作性的規定[5]。同時，地方上也普遍缺少操作細則，即使有細則，也是根據自行制定的議事規則開展質詢，這樣造成各地形式也不統一、實際操作也不一致，缺乏系統性和規范性。據統計，1980年以來，僅有上海、海南、內蒙古等3個省份出臺過進行質詢的地方性法規，在全國僅占不到10%，且多是10年前出臺的。雖然部分設區市和縣區也出臺了有關質詢的地方性法規或規范性文件，但數量寥寥，即使有規定也是泛泛之規。正是因為這些法律規定比較籠統、操作性較弱和具體制度涉及存在不足等原因。因此，導致質詢在具體實踐中產生了許多問題。比如，代表回避、代表“官員化”、普通人大代表的質詢權很有限等問題。再比如，質詢事項和質詢程序不明確問題，質詢對象方面存在對“兩院”質詢缺乏憲法依據問題，質詢不能針對具體官員問題，沒有緊急質詢制度問題等等[6]。

（三）對開展質詢的實施要求門檻過高，普遍存在“不好開展”的問題。考慮到人大質詢權具有較強的問責意味，因而，我國法律規定了較高的實施門檻。這雖然有一定的合理之處，有利于避免質詢權的濫用，但實施門檻偏高，也會阻礙人大質詢權的正常行使。如，根據我國法律規定，只有一定數量的人大代表或人大常委會組成人員書面聯名，才有權提出質詢案。這就無形中增加了人大質詢權行使的難度，因為如果某一質詢案得不到法定人數的贊同，就根本無法提出。又如，根據我國法律規定，各級人大代表或人大常委會組成人員只能在各級人大會議或人大常委會會議期間提出質詢案，其他時間則無權提出。而各級人大會議一般每年才舉行一次會議，各級人大常委會一般兩個月舉行一次會議，且各級人大會議和人大常委會會議議程本來就非常多，這就導致人大質詢工作無法經常性開展，難以做到常態化，等等。據不完全統計，目前，全國31個省市區中僅有黑龍江、江蘇、湖南、廣東等7個省份開展過質詢，全國2856個縣區中僅有40個縣區人大及其常委會行使過80次質詢權，不少地方從人大常委會成立起就沒有提出過一起質詢案。究其原因，根據調查問卷顯示，門檻過高是影響各地人大不愿開展質詢的重要因素之一。

（四）對開展質詢的素質能力還很欠缺，普遍存在“不會開展”的問題。行使質詢權，需要熟悉“一府兩院”的相關工作，對有關專業知識進行深入了解，需要對國家社會及本地區的相關情況進行深入調研分析，還需要與相關民眾有深入的溝通和聯系，這些都要求提出質詢者有發現問題、分析問題、解決問題的能力及相當的時間、財力和精力，否則很難提出有分量的質詢案。而我國的人大代表是兼職制，目前人大常委會組成人員也多為兼職。在實際工作中，不少人大代表和常委會組成人員由于受限于專業知識和閱歷的局限性等，有的對有關法律法規不熟悉，有的對業務領域不了解，導致對于提出質詢案“心中無數”，不懂得如何質詢，致使質詢權多是處于“閑置”狀態[7]。因此，要激活人大質詢權，提高人大代表和常委會組成人員履職的素質能力非常重要，要把好代表入口關，引入競爭機制，切實把政治素質較高、群眾觀念較好、履職能力較強的人選入代表隊伍中來，并健全代表激勵機制，提高代表專職化比率。同時，要按照職業機構合理化、年齡結構梯次化、知識結構多元化的要求，合理配備常委會組成人員，使他們明確自身所擔當的責任和使命，積極依法履職，科學合理地行使好質詢權。

（五）對開展質詢的問責辦法沒有明確，普遍存在“不想開展”的問題。質詢只是方式手段，督促改進才是目的。正如全國人大常委會原委員長吳邦國所言：“要使詢問開展得更加有聲有色、更富有成效，就是希望能通過詢問解決實際問題，從而扎實有效地推動相關工作。”由此可見，質詢答復并不是意味著監督就此結束，其實真正的監督工作才正式開始。而我國關于質詢的現有法律中，僅規定受質詢機關必須做好答復，提質詢案的代表或委員有權列席會議和發表意見，代表或委員表決不能通過時可以要求受質詢機關再作答復，但如果代表或委員對再次答復還是不滿意時怎么辦沒有作出規定，答復后不去糾正或者不去辦理又該怎么辦沒有作出規定，現行法律、地方性法規及地方的相關的實施辦法對此缺少相關的責任落實或者追責機制[8]。這樣，導致了即使質詢也軟弱無力，更沒有實效，讓質詢的權威性和監督性大打折扣。

三、我國人大質詢制度的趨勢展望

黨的十八報告強調了“兩個支持”，即“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”“支持人大及其常委會充分發揮國家機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權”。黨的十八屆三中全會明確提出，“要通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”因此，隨著推動人大制度與時俱進、人大工作創新發展的逐步深入，隨著人大監督向多元化、實效化的逐步邁進，人大質詢制度面臨良好發展趨勢，在建設法治中國進程中將會發揮更加重要的作用。

（一）人大質詢將更加重要化。隨著黨的十八大、十八屆三中和四中全會作出全面深化改革和全面依法治國的決策部署，推進社會主義民主法治建設被擺上了重要位置，促進依法行政和公正司法既是要求，更是責任和使命。質詢作為監督各級“一府兩院”的重要舉措，完善人大質詢制度、開展人大質詢實踐，對于推進社會主義法治建設，推進國家治理體系和治理能力現代化既是其現實需要，更是其重要內容。因此，各級黨委、人大和“一府兩院”對質詢將會更加重視，進一步凝聚思想共識，形成推動質詢開展的工作合力，將這項法定職權落實到位。其中，黨委對人大及其常委會開展質詢實踐會“真支持”，通過主動點題、及時回復質詢問題請示等方式解決人大質詢舉步維艱的問題。人大及其常委會開展質詢實踐會“真行動”，心中充滿強烈的責任意識和使命感，推動質詢邁出實質性步伐。 “一府兩院”對人大質詢監督會“真配合”，通過質詢這個強有力的手段助推依法行政、公正司法。

（二）人大質詢將更加法律化。依法治國是我國的基本方略，是國家長治久安的重要保證。黨的十八大指出“法治是治國理政的基本方式”。我國憲法規定“全國人大及其常委會有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復”。今后，各級人大將從實施憲法的高度，從加快建設法治中國的力度，從推進人大制度與時俱進的角度，強化法治意識和質詢意識，針對社會和人民群眾反映強烈的問題敢于質詢。全國人大將更加支持和鼓勵地方人大探索行使質詢權的規則程序，這既是推進社會主義民主法治的必然要求，更是推進法治中國建設的重要舉措。同時，將進一步完善質詢的法律法規，全國人大及其常委會高度重視和加強質詢監督立法，以實現質詢監督全過程的法律化，據了解會盡快制定出臺一部關于質詢的法律或完善質詢法規，對質詢的內容、方式、程序進行明確規定，健全完善依法進行質詢監督的前提和基礎，確保各級人大代表在質詢權的行使上既有法律可依，又有規則可循，更有責任可追，讓質詢權“落地”。

（三）人大質詢將更加經常化。黨的十八大報告提出：“要建立健全權力運行制約和監督體系。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”這既是法治精神的體現，更是法治政府建設的必然要求。要確保國家機關依法行使權力，必須強化各級人大對政府的常態化監督，應針對目前我國存在的政府公共權力過于強大、一些公共權力明顯“越位”和“缺位”的現狀進行常態化的監督，以推進依法行政和法治政府建設。為此，各級人大會更加自覺將行使質詢權作為促進依法治國和民主法治建設的重要舉措，徹底改變不敢不愿使用質詢權的觀念，將質詢權作為人大及其常委會依法監督“一府兩院”的一種常態監督方式，真正激活沉睡在法律條文中的質詢權，將其廣泛運用于人大的監督實踐，不斷推進國家治理體系和治理能力的現代化。同時，地方各級人大及其常委會將建立質詢案的登記制度和形式審查制度，經常委會主任會議形式審查后直接向常委會報告，并由常委會表決是否開展質詢案，保證“一府兩院”被置于常態的監督之中。

（四）人大質詢將更加責任化。我國現行質詢制度缺乏責任落實機制和質詢結果的運用機制，導致了有質詢而無力、有質詢而無果的狀況，影響了質詢剛性監督實效。下一步，各級人大將會建立三項制度推動工作落實。一是責任落實機制。比如，代表和委員們對質詢案的再次答復還是不滿意的，人大常委會可以依法作出相應的決議、決定，并將不滿意的測評結果匯報黨委，通過組織程序提出免職或撤銷職務的建議，提請常委會會議審議。對不屬于人大常委會任命的人員，可以由常委會建議其上級主管部門作出相應處理。 二是追蹤問責機制。對因重大決策失誤造成重大經濟損失或導致嚴重群體性事件的，人大質詢后將監督政府啟動問責機制，對被質詢人依法進行相應的刑事、行政責任的追究。三是結果的運用機制。強化對質詢處理結果的綜合運用，建立質詢結果運用機制，如將質詢結果匯報黨委，讓人大對依法任免干部的監督與黨委對領導干部的管理相銜接，讓各級人大代表在質詢權的行使上既有法律可依，又有規則可循，更有責任可追[9]。

（五）人大質詢將更加公開化。按照法律和信息公開的要求，質詢的過程和結果要向全社會進行公開。各級人大會要將質詢案及其答復、質詢問題的處理、違法失職行為及相關責任人的追究等內容，除印發給全體代表及常委會組成人員外，還會在人大公報和人大信息網上予以刊載和公布[10]。同時，質詢案的辦理和處理過程及結果會通過報刊、電視、網絡、微博等傳統與現代傳媒方式向全社會公布，真正將人大及其常委會對“一府兩院”的監督延伸和拓展到全社會和人民群眾的監督，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。正如黨的十八大報告指出的“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。隨著我國民主法治進程的加快，隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，質詢權將被依法激活，因為質詢體現法治理念！質詢彰顯憲法精神！

參考文獻：

[1]田必耀：《對人大質詢制度設計和實踐的審視》，載《人大研究》2005年第11期。

[2]騰修福：《人大質詢制度的設計與運用》，載《人大建設》2013年第8期。

[3]周鑫：《人大質詢史話》，載《法治與社會》2011年第3期。

[4][7]許美群：《人大質詢的實踐與思考》，載《人大研究》2015年第12期。

[5]許美群：《激活“休眠”的人大職權——人大質詢的實踐與思考》，載《人民之聲》2016年第3期。

[6]李進成：《理性質詢依法監督——對完善我國質詢監督制度的法律思考》，載《法治與社會》2015年第4期。

[8]李國義：《地方人大應成為質詢的探索者與實踐者》，載《人民代表報》2013年7月30日。

[9][10]曾慶輝：《應依法激活人大質詢權》，載《人大研究》2016年第3期。

（作者系甘肅省人大常委會研究室綜合處副處長）