2016，人大制度新發展評析

田必耀

“為長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度作出新的貢獻。”2017年3月 15日，全國人大常委會委員長張德江在十二屆全國人大五次會議閉幕會上說 ，本屆全國人大的任期還有一年，我們要切實擔負起代表人民行使國家權力的責任使命，更好發揮最高國家權力機關作用。

我們對堅守政體的提法，從延續多年“堅持和完善人民代表大會制度”，到2013年張德江委員長提出“把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好”，這次的提法更加鏗鏘有力：“長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度。”也就是說，人民代表大會制度作為根本政治制度，必須堅持和貫徹，還需要與時俱進，不斷發展。

回望2016年以來全國人大及其常委會履職印記：授權改革決定上升為法律、設區的市的地方性法規集中“破繭”、編纂民法典邁出 “第一步”、處理遼寧賄選案的創制性安排、國家監察委試點落地、堅持“正確監督、有效監督”、委員長參加執法檢查并作執法檢查報告、國務院副總理回答詢問、追問審計問題整改、備案審查關懷公民權利、國家層面實施憲法宣誓，等等，這些發生在最高國家權力機關的創制和故事，給國運民生以支撐，人大制度以新動能，地方人大以示范效應。

人大制度又添一個年輪。從這些創制和故事，可以管窺人大制度發展的足跡。

憲法的威儀與溫度

無論是憲法宣誓、紀念國家憲法日，設立“五四憲法”歷史資料陳列館，還是對法規和司法解釋進行備案審查，都是對憲法精神的詮釋。

2016年2月26日，十二屆全國人大常委會第十九次會議舉行憲法宣誓儀式。全國人大常委會委員長張德江說，“國家工作人員在依照法定程序產生后、就職時，應當進行憲法宣誓。”“這是實行憲法宣誓制度后，全國人大常委會第一次組織進行的憲法宣誓。”

劉源等6名國家工作人員有幸成為全國人大常委會第一批宣誓者，張德江委員長的監誓為憲法宣誓儀式增添了權威和莊嚴。據統計，2016年，全國人大常委會全面貫徹憲法宣誓制度，委員長會議先后組織6次憲法宣誓儀式，全國人大常委會決定任命的25名國家工作人員，在就職時公開進行憲法宣誓。

9月18日，國務院在中南海首次舉行憲法宣誓儀式，國務院總理李克強監誓。年初以來，國務院任命的38個組成部門及有關機構的55名負責人依法進行憲法宣誓。李克強勉勵大家履行誓言，恪盡職守，不懈努力。12月26日，最高人民法院舉行新任法官憲法宣誓。最高人民法院院長周強出席并監誓，46名最高人民法院新任法官莊嚴宣誓，而在1月13日，最高人民法院就舉行了45位新任法官憲法宣誓儀式，周強院長監誓。

與此同時，地方人大積極踐行憲法宣誓制度。1月12日，河北省委書記趙克志當選河北省人大常委會主任后，他面向國旗、手按憲法宣誓，成為第一位向憲法宣誓的省級人大常委會主任。三天后，福建省人民政府省長于偉國成為首位向憲法宣誓就職的省長。短短的70字誓詞，在舉拳宣誓之間，意味著公開簽署忠于憲法的“契約”。

無論是憲法宣誓，紀念國家憲法日，開展法治宣傳教育，還是對法規和司法解釋進行備案審查，查處衡陽破壞選舉案、遼寧拉票賄選案，等等，都是對憲法精神、憲法權威、憲法尊嚴的詮釋。

4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議通過關于開展第七個五年法治宣傳教育的決議，要求“教育引導一切組織和個人以憲法為根本活動準則”“在全社會樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念”。 張德江委員長強調，抓住領導干部帶頭學法守法作為關鍵，堅持從青少年抓起。此后，教育部部長陳寶生表示，已發布《青少年法治教育大綱》，提出以憲法教育為核心全面推進法治教育，從2016年秋季學期開始，將中小學的《品德與生活》《品德與社會》等課程統一改為《道德與法治》。

據《中國人大》報道，2016年全國人大常委會法工委對32 件新制定的行政法規、司法解釋逐件進行審查，對公民、組織提出的92 件審查建議進行研究處理。2017年3月8日，全國人大常委會工作報告顯示，“對發現的與法律不一致的問題進行監督糾正，維護國家法制統一”。

近日，新華社記者題為《一輛電動自行車牽動全國人大常委會》的報道披露了全國人大常委會有關機構尊重公民意見、弘揚憲法精神的鮮活實踐。浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警扣留后，他于2016年4月致信全國人大常委會，認為交警執法的依據《杭州市道路交通安全管理條例》違反道路交通安全法，“在法外增設扣留非機動車并托運回原籍的行政強制手段”，建議審查撤銷《杭州市道路交通安全管理條例》違反行政強制法設立的行政強制措施。全國人大常委會法工委從善如流，要求杭州市人大常委會對《杭州市道路交通安全管理條例》進行研究修改，該條例的修改已列入杭州市2017年立法計劃。潘洪斌的意見再一次激活備案審查這一憲法性制度。

2017年3月8日，全國人大常委會工作報告提出，“貫徹黨中央關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的部署要求。”這一要求遵循黨的十八屆三中全會決定提出“健全人大討論、決定重大事項制度”的要求，體現了政府對人大負責的憲法要求，對于推進科學決策、民主決策、依法決策具有重要意義。

1953年12月，毛澤東主席率領憲法起草小組在杭州歷時77天，主持起草了新中國第一部憲法（即“五四憲法”）草案初稿。在第三個國家憲法日到來之際，“五四憲法”歷史資料陳列館在杭州開館。習近平總書記對此作出重要指示：開展憲法宣傳教育是全面依法治國的重要任務，要努力為普及憲法知識、增強憲法意識、弘揚憲法精神、推動憲法實施作出貢獻。

“治國須有一部大法，我們這次去杭州就是為了集中精力辦好這件治國安邦的大事。”63年前，毛澤東主席在啟程赴杭州起草憲法的列車上說。1954年憲法開啟了共和國依憲治國的心路歷程，全面依法治國，首要的是依憲治國。

不忘制憲初心，才能長治久安。

授權改革決定上升為法律

全國人大常委會先后將授權國務院在上海、廣東等自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的改革措施上升為法律，實現立法與改革決策的“無縫銜接”。

“對不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，將相關審批事項改為備案管理；國家規定的準入特別管理措施由國務院發布或者批準發布。”2016年9月，十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《〈中華人民共和國外資企業法〉等4部法律的修正案》，關于上海、廣東、天津、福建自貿區授權決定的效力相應終止。

2013年8月和2014年12月，全國人大常委會先后兩次作出關于授權國務院在上海和廣東、天津、福建自由貿易試驗區以及上海自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定，對外資企業和中外合資、合作經營企業設立等11項行政審批改為“備案管理”，并明確規定相關改革措施在“三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律”。其中，授權國務院在上海自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定在2016年9月到期。2016年3月，全國人大常委會工作報告明確，認真審議有關授權試點工作情況的中期報告和到期報告，依法推動試點經驗推廣復制，適時修改完善有關法律。

“此次修改是按照全國人大常委會授權決定規定的期限和要求進行的專題修改，不涉及其他事項。”商務部部長高虎城在作外資企業法等4部法律的修正案草案說明時指出，經有關方面評估，兩年多來，在自由貿易試驗區進行的有關試點具備了復制推廣的條件，修正案草案嚴格落實全國人大常委會授權決定的要求，將在自由貿易試驗區試點的改革措施上升為法律。

“依法作出授權決定、支持相關改革試點、確保重大改革于法有據，是本屆全國人大常委會工作的一個突出特點。”張德江委員長在十二屆全國人大常委會第二十二次會議閉幕式上說。三年多來，常委會先后作出11個有關改革試點的授權決定，將實踐證明可行、具備復制推廣條件的改革舉措上升為法律，體現了在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求。

“對犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議，同意人民檢察院量刑建議并簽署具結書的案件，可以依法從寬處理。”在此次常委會會議上，為貫徹黨的十八屆四中全會關于“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”的要求，提高辦理刑事案件的質量與效率，授權最高人民法院、最高人民檢察院在北京等18個城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作，試點期限為二年。同時，將2014 年6 月授權“兩高”在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作，納入認罪認罰從寬制度試點工作范圍并予以完善，以依法有序推進司法改革，落實寬嚴相濟刑事政策，完善刑事訴訟程序。

12月25日，全國人大常委會作出了開展國家監察體制改革試點工作、在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用公務員法有關規定、在河北省邯鄲市等12 個試點城市行政區域暫時調整適用社會保險法有關規定、關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定。2017年3月的全國人大常委會工作報告說，此舉“為依法推進公務員職務與職級并行制度試點、生育保險和基本醫療保險合并改革試點、軍官制度改革試點等工作”，保證在法治軌道上推進相關領域改革。

法是治國重器，良法是善治的前提。全國人大法律委原主任委員楊景宇在中國法學會學術年會上說，法律法規的特點是“定”， 改革的特點是“變”，用“定”適應 “變”，難度可想而知，破解這一難題的做法是：改革以立法為據，而立法則以實踐經驗為據，立法要肯定成熟的改革成果；實踐證明法律法規不能適應改革發展的實際要求，甚至形成阻礙的，及時加以修改或者廢止。

全國人大常委會正是通過及時修改涉及改革的法律，作出有關改革試點的決定，聽取審議改革試點工作報告等形式，為“堅持立法與改革決策相統一、相銜接，保證改革與法治相輔相成、相互促進”交出了答卷。

據《中國人大》報道，從2015 年3 月立法法修改至2016 年12 月底，賦予立法權的273 個設區的市中，已有268 個市確定了開始行使地方立法權的時間，占到總數的98%，65% 的市州已經有了自己的法規。已有174 個市州經審議通過并經批準地方性法規270 件，其中，立法條例124 件，在146 件“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”事項的法規中，江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東等中東部6省在前領跑，共批準89 件，占到了61%。隨著立法權的下放，讓每一部法律法規都立得住、行得通、真管用的理念正在生根。

編纂民法典邁出“第一步”

民法總則草案是由全國人大常委會法工委起草 ，2016 年經過三次審議，三次公布審議稿征求民意，邁出了編纂民法典的實質性步伐。

2016年張德江委員長赴四川開展民法總則草案調研格外引人注明。公開信息顯示，當年張德江委員長除了赴湖北、內蒙古參加執法檢查，專門赴地方開展人大工作調研只有這一次。

民法乃“萬法之母”。按照黨的十八屆四中全會關于編纂民法典的任務要求，編纂民法典被列入了調整后的第十二屆全國人大常委會立法規劃。如今，編纂民法典邁出了實質性“第一步”。

“民法被稱為社會生活的百科全書，民法典是民族精神、時代精神的立法表達。” 6月27日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議初審《中華人民共和國民法總則（草案）》，全國人大常委會法工委主任李適時作草案說明時說。

民法典將由總則編和各分編組成，目前考慮分為合同編、物權編、侵權責任編、婚姻家庭編和繼承編等。編纂民法典是一項艱巨復雜的系統工程，按照全國人大常委會立法“時間表”，分“兩步走”：第一步，編纂民法典總則編，民法總則草案以1986年制定的民法通則為基礎，按照“提取公因式”的方法，將其他民事法律中具有普遍適用性的規定寫入草案；第二步，編纂民法典各分編，爭取于2020年3月形成統一的民法典。

7月5日，中國人大網發布民法總則草案顯示，草案共186條，分11章，包括基本原則、自然人、法人、非法人組織、民事權利、民事法律行為、代理、民事責任、訴訟時效和除斥期間、期間的計算、附則。

由民法通則走向民法總則，傳遞出以民為本、立法為民的理念。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽表示，努力把民事權利的相關內容寫充實、寫到位，明確了權利的取得方式，增加了行使權利不受干涉的內容，增加了有關因征收、征用而獲得補償的權利的原則性規定等。

民法總則草案對保護公民的人格尊嚴、“遺腹子”民事權利、保障老年人和未成年人的權益、見義勇為者的損失可得到適當補償、完善幼童遭受性侵的訴訟時效規則等規定，回應了社會情勢之變，讓嚴肅的法條充滿人文溫度。

“凡涉及胎兒利益保護的，胎兒視為具有民事權利能力。”全國人大常委會委員云峰在審議時提出，草案目前規定的胎兒在遺產繼承、接受贈與時被視為具有民事權利能力，這著重強調的是胎兒的財產權利，且胎兒的人身權利更應該得到保護。

10 月10 日，張德江委員長在北京主持召開民法總則草案座談會，聽取意見；一個多月后，他前往四川進行立法調研，堅持問法于民，聽取村（居）委會、企業負責人、法律工作者以及地方人大常委會負責人等對民法總則草案的意見和建議。張德江指出，民法總則的一個重要任務，就是要保護廣大人民群眾和企業的產權等各項權利，一定要確保質量，讓民法典扎根于中國的社會土壤，體現中華民族的“精氣神”。此間，全國人大常委會副委員長李建國分別到寧夏和上海，就民法總則草案進行調研。

立法程序的“新動作”，佐證了立法者對制定民法典的審慎，以往每一部法律草案向社會兩次公布審議稿，2016 年民法總則草案三次審議，三次向社會全文公布審議稿，傾聽民意。同時，民法總則草案是由全國人大常委會法工委起草 ，以人大主導立法來狙擊“部門立法”的利益痼疾。

2017年3月4日，在十二屆全國人大五次會議新聞發布會上，大會發言人傅瑩說，限制民事行為能力的時候，年齡的下限到底是應該放到六歲還是十歲，大家的看法也不一樣，經過代表們充分地審議、充分地發表意見，進一步完善民法總則。全國人大會議期間，全國人大法律委員會吸收代表審議意見，對民法總則草案作出了126處修改，其中，將限制民事行為能力人年齡下限修改為八周歲，用網民的話說：八歲孩子可以“打醬油”了。在紛繁激烈的立法交鋒中，找到了矛盾的“最大公約數”，體現了一種審慎和妥協精神。此后，民法總則草案修改稿又根據代表審議意見，進行了“二次修改”，其中，規定見義勇為一律不擔責，刪去了此前“救助人因重大過失造成受助人不應有的重大損害的，承擔適當的民事責任”的規定，免除見義勇為者的后顧之憂，揮刀自宮“含糊規定”，表達了立法的鮮明價值取向。

作為科學立法、民主立法的“作品”，民法總則以2782票贊成獲得通過，僅有30票反對，21票棄權。民法總則的呱呱落地，為民法典各分編的誕生提供了遵循和指向。

“民法總則是編纂民法典的開篇之作，在民法典中起統領性作用。”張德江委員長在本次全國人大會議閉幕會上說，民法總則為編纂民法典奠定了堅實基礎，要確保到2020年形成一部具有中國特色、體現時代精神、反映人民意愿的民法典。

處理遼寧賄選案的創制性安排

遼寧賄選案導致首個省級人大常委會因不足法定人數無法履行職責，為及時妥善處理這一史無前例的特殊問題，全國人大常委會根據憲法精神和有關法律原則，決定成立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組，作出創制性法律安排。

2016年9月13日，十二屆全國人大常委會舉行第二十三次會議。這次會議與第二十二次會議僅相隔10天，而法律規定全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次。這次會期僅一天的臨時會議，議題就是貫徹黨中央關于查處遼寧拉票賄選案的決策部署，對處理遼寧賄選案作出創制性安排。

2013年1月，遼寧省十二屆人大一次會議選舉十二屆全國人大代表過程中，有45名當選的全國人大代表拉票賄選；619名遼寧省第十二屆人大代表有523名涉及此案。媒體統計，這些涉及賄選的代表中，“至少有6人是副省級領導干部，多名正廳級干部，還有數十位省內著名企業家”。

“遼寧拉票賄選案是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件。”張德江委員長用“四個嚴重”來表述遼寧拉票賄選案，是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。

全國人大常委會法工委主任李適時在最近一期《中國人大》發表署名文章中透露，全國人大常委會法工委“就妥善處理新中國成立以來第一起一個省級人大常委會因不足法定人數無法履行職責的問題，慎重權衡不同方案，穩妥設計機構職責，作出創制性法律安排”，為全國人大常委會根據憲法精神和有關法律原則審議通過關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定，積極做好相關工作。

“一個省級人大常委會出現這種情況，新中國歷史上還沒有過，需要根據我國憲法和有關法律精神作出創制性安排。”全國人大常委會副委員長李建國向常委會作決定草案說明時說，對于非正常換屆特殊情況，實踐中則采取由上一級人大常委會作出決定，成立籌備性機構，代行法定機關職權的做法。此前2013年處理湖南衡陽破壞選舉案時，經反復研究并報黨中央同意，由湖南省人大常委會通過關于成立衡陽市十四屆人大三次會議籌備組的決定，規定籌備組負責籌備有關事宜，籌備組按照授權完成了各項職責后予以解散。

當天，全國人大常委會審議通過了關于遼寧省人民代表大會選舉產生的部分第十二屆全國人大代表當選無效的報告，依法確定45名拉票賄選的全國人大代表當選無效；審議通過了關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定。決定賦予籌備組四項職責：對遼寧省十二屆人大代表資格終止的情況予以備案、公告；根據代表資格審查委員會的報告，對補選代表確認代表的資格或者確定代表的當選無效，并公布補選的代表名單；召集遼寧省十二屆人大七次會議；需要由籌備組負責的其他事項。

十二屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕當晚，遼寧省委書記專題會議召開；一周后，全省警示教育大會在沈陽召開，省委書記、省人大常委會主任李希在講話中指出，要深刻反思遼寧拉票賄選案造成的嚴重危害，切實采取有效措施，徹底肅清案件帶來的不良影響。

遼寧用一個月時間，完成了省十二屆人大代表的“大換血”。

9月17日，遼寧省十二屆人大七次會議籌備組發布公告：523名涉及賄選的省人大代表已經全部辭職或被罷免，其中108人的遼寧省第十二屆人大常委會組成人員職務、人大專委會組成人員職務相應終止。

按照選舉法規定，涉案的遼寧省人大代表的代表資格終止后，其中的省人大常委會組成人員、專門委員會成員的職務依法相應終止。遼寧省十二屆人大常委會共有組成人員62名，其中有38名因代表資格終止，其常委會組成人員的職務相應終止。按照地方組織法規定，遼寧省人大常委會因組成人員已不足半數，無法召開常委會會議履行職責。

此時，遼寧省人大常委會、專委會處于權力“真空期”，按照全國人大常委會的決定，由籌備組代行部分職權。按照這一創制，遼寧省人大常委會作出關于成立鞍山市第十五屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定，授權籌備組代行鞍山市人大常委會部分職權，保障鞍山拉票賄選案查處的后續處理工作依法有序進行。有專家表示，成立籌備組這一做法應為今后修改地方組織法、選舉法所吸收。

“籌備組圓滿完成職責使命。”2017年1月19日，遼寧省人大常委會副主任周忠軒在遼寧省第十二屆人大八次會議上說，確認各市補選的447名省人大代表合法有效并完成省十二屆人大七次會議的召集工作，補選31名省人大常委會委員，通過84名省人大專門委員會組成人員名單。

遼寧省人大常委會工作報告提出，“認真做好人大換屆選舉工作，凈化和修復政治生態。”“完善代表監督管理。”“落實省人大代表向原選舉單位述職辦法，繼續推進代表述職工作。”

“民主選舉人大代表，是人民代表大會制度的基礎。要認真反思總結遼寧拉票賄選案、衡陽破壞選舉案的深刻教訓，絕不允許把權錢交易那一套帶到選舉中來，絕不允許以任何形式破壞社會主義民主法治。” 張德江說，從2016年開始，各級人大將陸續迎來新一輪換屆選舉，要堅決打擊、果斷查處不正之風和拉票賄選等違法行為，堅持“零容忍”，發現一起、查處一起、問責一起，絕不姑息遷就、絕不法外開恩，確保換屆選舉風清氣正。

2017年3月，全國人大常委會工作報告指出，依紀依法查處遼寧拉票賄選案，充分體現了黨中央全面依法治國、全面從嚴治黨的鮮明態度和堅定決心，決不允許以任何形式破壞社會主義民主法治，并要求“深刻汲取遼寧拉票賄選案的教訓，嚴密防范措施，嚴明紀律規矩，確保換屆工作正確方向，確保選舉工作弊絕風清”。

地方各級人大已經完成或正在進行的換屆選舉，以“風清弊絕”作為標尺，選舉之“嚴”未曾有過。

國家監察體制試點改革“開題”

全國人大常委會作出在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定。深化國家監察體制改革是對人民代表大會制度的豐富和發展。

2017年1月18日，山西省人大會議選舉任建華為省監察委員會主任。1月20日，北京市、浙江省人大會議分別選舉張碩輔、任澤民為監察委員會主任。這三位省級監察委員會主任同時擔任該省（市）委常委、省紀委書記。

北京市、山西省、浙江省人大會議閉幕的當天下午，都不約而同舉行人大常委會會議，根據監察委員會主任的提名，任命監察委員會副主任、委員。至此，北京市、山西省、浙江省監察委員會的班子組建完畢，國家監察體制改革先行先試邁出了實質性步伐。19日上午，山西省監察委員會正式掛牌，這是中國第一個正式掛牌的省級監察委員會。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定。決定明確，“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。”張德江委員長在常委會會議上說，按照重大改革于法有據的要求，決定明確了試點工作涉及的最主要、最基本的制度，為試點工作提供了法治保障。

此前，中紀委書記王岐山在北京、山西、浙江就開展國家監察體制改革試點工作調研時指出，監察委員會實質上是反腐敗機構，監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

按照中央紀委安排，試點地區在2017年6月底完成市、縣兩級監察委員會組建工作。隨著三省市試點開啟，國家監察體制面上的改革也箭在弦上。1月19日，王岐山在十八屆中央紀委七次全會上指出“抓緊籌備組建國家監察委員會，編制‘三定規定”，為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員，做好組織機構、干部人事、法律法規準備。

國家監察委員會被視為整合反腐敗資源的深改大動作。中央辦公廳印發開展國家監察體制改革試點的方案明確，監察體制改革是“事關全局的重大政治改革”。在全國人大法律委員會主任委員喬曉陽看來，“深化國家監察體制改革，構建集中統一、權威高效的監察體系，是事關全局的重大政治體制改革，是對人民代表大會制度的豐富和發展。”

從公開的信息可以看出，監察委員會位高權重。2016年10月，黨的十八屆六中全會公報指出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”這將監察機關與“一府兩院”首次并列，并排在司法機關的前面。試點地區監察委員會由本級人大產生，監察委員會主任由本級人大選舉產生。監察委員會成為由人大產生，對人大負責，受人大監督的“第二國家機關”。有專家稱，“一府兩院”將改稱為“一府一委兩院”，這是“位高”。至于“權重”，試點地區監察委員會“對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，可以采取談話、訊問、搜查等12項措施，履行監督、調查、處置三大職責，猶如香港的“廉政公署”。2017年1月9日，監察部副部長肖培在國務院新聞辦公室舉行的發布會上表示，國家監察委員會的監察范圍有六大類人員：國家公職人員、授權行使公共事務職權的公務人員、國企管理人員、公辦事業單位管理人員、群眾和自治組織中的管理人員、其他依法行使公共職務的人員。也就是說，連村（居）委會負責人也不能例外。國家監察委員會的監察范圍之寬泛，彰顯其“權力之重”。

2017年3月4日，對于媒體和公眾關注的國家監察體制改革所涉及的立法問題，十二屆全國人大五次會議發言人傅瑩表示，“把行政監察法修改為國家監察法的工作已經開始，今年應該可以提交給人大常委會審議。”這是推進反腐敗立法的實質性舉措，實現用法治思維和法治方式開展國家監察、懲治腐敗。

全國人大常委會工作報告在安排2017年工作時明確，“貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革的決策部署，將行政監察法修改為國家監察法，為構建集中統一、權威高效的國家監察體系提供法治保障。”

中國政法大學副校長馬懷德認為，設立一個與國務院平行、獨立于政府機構之外的監察機關，涉及憲法依據問題。湖南大學法學院教授肖巧平告訴記者，全面推進監察體制改革，需要修改憲法，監察委員會才能大行其道。

“修改憲法是國家的大事，要在黨中央的領導下，依照憲法規定的程序進行，有關這方面的信息我們也會及時地向社會公布。”傅瑩在此次新聞發布會上回答了記者關于國家監察體制改革“是否有修改憲法的考慮”。

人大監督的新標尺

食品安全法執法檢查“六步曲”的監督鏈條，首次“年檢”環保報告，聽取審議執法檢查反饋報告，副總理回答專題詢問，追問審計整改常態化，等等，這些監督方式方法創新與完善彰顯“正確監督、有效監督”的理念。

執法檢查的“全流程監督”

2016年3月4日，在十二屆全國人大四次會議的新聞發布會上，大會新聞發言人傅瑩引述張德江委員長關于執法檢查“六個環節”的要求：執法檢查形成選題、進行檢查、向人大常委會報告、專題詢問、解決問題、聽反饋報告“六步曲”等創新，形成了環環相扣的有效監督鏈條。

早在2014年，張德江就加強和改進執法檢查工作提出，“完善組織方式和檢查形式，增強執法檢查的權威性、針對性和實效。”2016年4月，張德江委員長在全國人大常委會會議上說，近年來，我們在總結經驗、創新實踐的基礎上，探索出了一套較為完整的執法檢查工作體系，主要包括環環相扣的六個環節。

“為人大監督工作提供了一次全要素、全流程監督的范本，成為人大監督的新標尺。”《中國人大》總編輯汪鐵民說，梳理2016 年人大監督工作，給人印象最深刻的當屬食品安全法執法檢查。整個過程綜合運用執法檢查、聽取和審議報告、專題詢問等多種監督形式，打出了監督“組合拳”。始于發現問題，止于解決問題，這樣就形成了一個完整的監督流程。

2015年10月1日，新修訂食品安全法正式施行。就在這部被稱為“史上最嚴食品安全法”實施僅半年之際，全國人大常委會就對其實施情況進行了執法檢查。這是自2009 年食品安全法施行以來，全國人大常委會對該法開展的第三次執法檢查。張德江指出，“能不能讓人民群眾吃得安全放心，是全國人大常委會始終高度重視的問題。”“執法檢查是人大監督的法定形式和重要途徑，也是人大推動法律貫徹實施、推進法治國家建設的主要抓手。”

延續2015年開創的委員長擔任執法檢查組組長，并向常委會作執法檢查報告的務實做法，張德江委員長在2016年繼續擔任食品安全法執法檢查組組長，帶隊赴湖北省、內蒙古自治區進行實地檢查，堅持親力親為向常委會會議報告執法檢查情況。同時，主持召開執法檢查組兩次全體會議，還主持常委會聯組會議開展專題詢問。

從執法檢查數量來看，2013年、2014年，全國人大常委會分別對4部法律實施情況開展監督檢查；2015年、2016年，分別對6部法律實施情況開展執法檢查，其中，2016年開展了對食品安全法、水法、促進科技成果轉化法、環境保護法、安全生產法、道路交通安全法的執法檢查。全國人大常委會在履行立法職能的同時，集中監督資源，強化跟蹤，用新機制，把執法檢查這一主要的監督方式演繹得落地有聲、富有實效。

首次“年檢”環保報告

2016年 4月，十二屆全國人大常委會第二十次會議首次聽取并審議了國務院關于2015年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。

張德江委員長指出，聽取審議國務院關于2015年度環保報告，這是根據新修訂的環境保護法的規定，首次聽取審議這方面年度工作情況報告，今后要形成制度化安排。縣級以上地方各級政府也要依照環境保護法第二十七條的規定，向本級人大或者人大常委會報告年度環境狀況和環境保護目標完成情況，自覺接受人大和人民群眾的監督。

據統計，有20個省（區、市）人大常委會依法聽取和審議了省級政府關于環境質量狀況和環境保護目標完成情況的報告，還有11個省份未按照環保法要求報告。據《南方都市報》報道，未作報告的省份存在對法律規定不知情、對報告具體形式以及內容理解存在偏差等問題。

執法檢查“回頭看”

2016年，全國人大常委會聽取和審議了老年人權益保障法、食品安全法執法檢查報告和審議意見情況的反饋報告。而在2015年，全國人大常委會跟蹤監督大氣污染防治法檢查報告和審議意見處理情況，聽取和審議了國務院關于研究處理的反饋報告。此舉被稱為“全國人大常委會完善監督工作方式、增強監督實效的一次新嘗試” 。

2016 年5 月至7 月，全國人大內司委負責人赴有關部委和地方調研，了解老年人權益保障法執法檢查報告和審議意見落實情況。8月底，十二屆全國人大常委會第二十二次會議聽取國務院研究處理執法檢查報告和審議意見情況的反饋報告。

12 月，國家食品藥品監督管理總局局長畢井泉受國務院委托，向十二屆全國人大常委會第二十五次會議作《國務院關于研究處理食品安全法執法檢查報告及審議意見情況的反饋報告》。據最近一期《中國人大》雜志報道，沈躍躍副委員長在審議時評價，反饋報告從12 個方面系統地、全面地介紹了整改落實情況，可以看到國務院及有關部門高度重視整改，而常委會聽取反饋報告“充分體現了全國人大常委會抓監督工作一抓到底的釘釘子精神和務實作風”。

全國人大常委會執法檢查報告及審議意見交辦半年內，聽取和審議反饋報告的做法，既吸收了地方人大的監督經驗，又有持續發力的新機制。在不少地方，尤其是省級人大常委會對執法檢查報告及其審議意見在交由“一府兩院”研究處理后，整改落實情況僅限于書面反饋，有的甚至沒有“下文”。全國人大常委會的反饋報告機制無疑具有重大示范意義。

國務院副總理回答專題詢問

據統計，自2010 年以來，全國人大常委會開展了21次專題詢問，其中，十二屆全國人大常委會每年開展3次專題詢問。

“一定要防止流于形式、防止走過場。”2013年8月，十二屆全國人大常委會首場專題詢問結束后，張德江要求從專題詢問的組織方式和程序入手，加強跟蹤監督，提高專題詢問的實效。

如今，專題詢問正在逼近這一目標。2015年4月，全國人大常委會辦公廳出臺《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》提出，每年安排1到2位國務院副總理或國務委員到會聽取審議意見、回答詢問。

2016 年，全國人大常委會結合聽取和審議食品安全法、環境保護法、安全生產法和道路交通安全法執法檢查報告，以聯組會議形式開展3次專題詢問。全國人大常委會委員長張德江出席每次專題詢問，國務院副總理汪洋、國務委員王勇到會應詢。

7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議舉行聯組會議結合審議食品安全法執法檢查報告進行專題詢問，張德江委員長主持聯組會議，13 位全國人大常委會副委員長全部到場，國務院副總理汪洋回答了周其鳳委員的詢問。

跟蹤監督審計整改

2016 年6 月，全國人大常委會審議了《國務院關于2015 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。緊隨其后，李克強總理主持召開國務院常務會議專題研究部署整改工作，要求以整改審計查出的問題倒逼改革，針對一些年年審、年年存在的“頑疾”，抓住體制機制深化改革，從根子上解決問題。

12 月23 日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議聽取了國務院關于審計查出問題整改情況的報告。報告顯示，整改問題資金1605 億元，處理處分3229 人次，制定完善制度2116 項。

“聽取審議審計查出問題整改情況的報告，已經成為全國人大常委會加強跟蹤監督、增強監督實效的一項制度性安排。”張德江委員長說，整改成效比往年有較大改進，審計查出的問題大部分得到糾正，整改工作長效機制正在逐步建立。

2015年全國人大常委會第一次聽取和審議審計整改情況報告，并開展專題詢問后，給地方人大以示范。湖南、河北、青海、安徽、湖北、黑龍江等省人大常委會通過了關于實施審計查出問題整改情況報告制度的決定，并規定省人大常委會對審計查出問題整改情況報告進行滿意度測評，致力破解“屢審屢犯”困局。

“正確監督、有效監督”新實踐

全國人大常委會關于“正確監督、有效監督”理念和實踐越來越清晰。同時，對于地方敢于監督和善于監督的有效做法和經驗，積極關注、推動復制。

2017年3月，張德江委員長在全國人大常委會工作報告中指出，“十二屆全國人大常委會切實把憲法法律賦予的監督權用起來，把實行正確監督、有效監督作為開展監督工作的基本遵循，不斷深化對人大監督工作定位和規律的認識。”

記者發現，2013年履新以來，全國人大常委會關于“正確監督、有效監督”理念和實踐越來越清晰。

2013年，張德江委員長對新一屆全國人大及其常委會監督工作提出新要求：人大監督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委會報告中明確提出，人大及其常委會要忠實履行憲法和法律賦予的職責，既敢于監督又善于監督。

2015年，張德江委員長明確提出“正確監督、有效監督”。張德江委員長在河南省開展職業教育法執法檢查時強調“要加大監督力度，嚴格執法檢查，實行正確監督、有效監督，讓法律規定得到全面落實”，要堅持黨的領導、堅持依法行使職權、堅持問題導向、監督與支持相統一四項原則。當年，全國人大常委會跟蹤監督上一年大氣污染防治法檢查報告和審議意見處理情況，聽取和審議了國務院關于研究處理的反饋報告。張德江委員長說，這是全國人大常委會完善監督工作方式、增強監督實效的一次新嘗試。

“依法行使監督職權，實行正確監督、有效監督。”2016 年3月，張德江委員長在向十二屆全國人大四次會議作常委會工作報告時說。報告指出，人大及其常委會監督“一府兩院”的工作和實施有關法律情況，是人民代表大會制度的內在要求和制度安排，體現了國家一切權力屬于人民的憲法原則。

在2017年的全國人大會議上，張德江委員長首次系統地闡釋了“正確監督、有效監督”，是把憲法和法律賦予的監督權用起來的認識論、實踐論。他在常委會工作報告中指出，實行正確監督，關鍵是始終堅持黨的領導，堅持全國一盤棋，嚴格按照法定職權和法定程序進行監督，既敢于監督又善于監督，正確處理監督與支持的關系，促進“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強和改進工作的合力。實行有效監督，關鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找準加強監督工作的著力點， 完善監督工作方式方法， 跟蹤問效、 一抓到底， 推動解決人大代表、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，讓人民群眾有更多獲得感。此般對人大監督“坐標”和運行規律的闡述，為人大監督提供了重要遵循。

與此同時，對于地方敢于監督和善于監督的有效做法和經驗，張德江委員長積極關注、推動復制。2016年，張德江委員長就《浙江人大》反映浙江省云和縣對財政存量資金進行特定問題調查的新聞報道《喚醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全國人大財經委、預算工委組成聯合調研組了解該縣采取特定問題調查這一監督形式的情況。2015年10月14日，全國人大常委會預算工委副主任蘇軍率調研組到云和縣就“云和人大特定問題調查”開展專題調研，認為特定問題調查形式產生的積極效應，在全省乃至全國都具有深遠意義，成為豐富基層政權建設的重要經驗。

早在2003年，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記的張德江提出“財政部門要與人大財經委員會聯網，每一筆財政支出都要讓人大知道”。其后，廣東省、四川省人大等嘗試探索運行預算在線監督系統。十年磨一劍，預算聯網監督終于進入最高國家權力機關的決策視野。2013年4月，張德江委員長履新后，在廣東調研時“察看了廣東省人大常委會國庫集中支付系統聯網運行情況”。此后，全國人大常委會有關機構對廣東省人大預算聯網監督開展了密集調研。一度存在爭議、低調運行的預算“在線監督”的前景漸漸明朗。這次，全國人大常委會工作報告提出“推進預算聯網監督工作”。3月10日，在十二屆全國人大五次會議的記者會上，全國人大常委會預算工作委員會副主任劉修文說，全國人大常委會高度重視預算聯網監督工作，這是人大推動監督工作與時俱進、創新發展的一個重要抓手。

從張德江委員長批示云和縣特定問題調查做法和推進預算聯網監督工作，可以看到全國人大和地方人大監督正在“一盤棋”上布局謀篇，上下聯動，共同發力，這是“正確監督、有效監督”的題中之義。

（作者系湖南省人大常委會《人民之友》雜志社主編）