人大監督工作要服務和推動改革

黃石松

近年來，北京市人大常委會以貫徹實施監督法為契機和動力，結合北京市的實際情況，對人大監督工作進行了積極的探索和實踐，取得了一些新進展和新成效。我們進一步深化對人大監督工作的認識，既不單純“監督人”，也不單純“監督事”，而是把對權力運行的監督作為市人大及其常委會監督的核心，提出要做“該做、能做、有用、有效”的事。我們把監督工作的著力點放在健全監督工作機制、增強監督實效上，通過深化預算績效監督來推動建立健全科學規范、公開透明的預算管理制度，通過推動檢察院依法履行訴訟監督職能來促進司法權的正確行使。我們抓住涉及群眾切身利益的大氣污染、水污染防治等重點難點問題，綜合運用多種監督方式，持續數年來推動政府行政運行方式的改革，完善城市治理體系，提高城市治理能力。

在監督工作實踐中，我們的最大體會是，搞好人大監督工作的關鍵是必須解決人大監督工作的“有效性”問題，避免形式化、程序化。而要解決這個問題，就必須通過發揮人大監督工作在服務、推動甚至倒逼改革上的作用，推動政府行政運行方式的改革和司法體制的改革。

一、人大監督工作的關鍵是要解決“有效性”問題

可以說，相對于行使討論決定重大事項權、人事任免權，人大行使監督權有了監督法這個尚方寶劍，法理依據更加充分，相關的法律法規對人大監督的職責定位、監督議題的來源和渠道、監督內容、監督方式、工作程序等作出了明確規定，模糊地帶比較少，大家的認識也比較統一，因此在實際工作中這一職權行使得也更加普遍。特別是對于地市、縣、鄉一級，由于大部分都沒有立法權，監督工作成為最主要的抓手。但另一方面，監督工作相對來說彈性較大。從監督議題的選擇上，可選的范圍比較寬；從工作的開展、工作力度的把握上，是多一點還是少一點，是深一點還是淺一點，是松一點還是緊一點，都相對自定。因此，監督工作也就更容易出現重程序、形式，輕質量、實效的現象。

究其原因，首先是如何評價監督工作的質量和實效的問題。從北京市人大常委會開展監督工作的實踐來看，人民群眾普遍關心的問題，比如養老服務、老舊小區改造等問題，經過前些年的努力，好辦的事、立竿見影的事都已經辦了，現在存在的很多問題之所以不能切實得到解決，不是不知道問題的存在，不是不知道問題需要解決，而是推動起來都涉及現行的行政運行方式的改革。對于這些問題，在現行的行政體制下，往往是多個部門共同管理、各負其責，問題的解決往往涉及多個部門，應該由多個部門統籌來解決，而一個主責部門又統籌不了其他相關部門的工作，不能形成工作合力。加之群眾利益訴求多元化，利益協調比較困難。甚至，在有些方面，在涉及改革的方向和路徑、長遠利益和眼前矛盾的平衡等問題上，人大和政府之間的認識、政府內部相關部門之間的認識在一定程度上、在一定時間內還不一定能取得一致。所以，很多時候現實情況是，人大監督的選題很準，調查研究充分，工作深入細致，提出的審議意見和建議客觀中肯，政府相關部門也都表示認同，相關主責部門在推動和改進工作中也很努力，但最后解決問題的效果不甚理想，出現錢沒少花、事沒少干，但老百姓對結果并不滿意。或者說，在一大部分人滿意的情況下，總有一些人不滿意，如何求得最大公約數是個難題。

比如，市人大常委會2008年就開始督辦北運河水系治理的重點建議，2009年督辦推進北運河水系綜合治理議案，2010年聽取審議了市政府關于北運河流域水系綜合治理情況的報告，2014年辦理“推進流域水系綜合治理、提高水環境質量”議案，市人大常委會就提出要改革現行的污水治理體制，吸引社會資本參與污水處理及資源化，動員社會力量參與共同治污；2015年開展水法和水污染防治法執法檢查，進一步提出加快治理體制改革，探索“政府抓網、區管水廠、管辦分離、廠交市場”的治理模式，就是想從推動行政運行方式改革這個關鍵入手，推動問題的解決有所進展。2016年辦理“加快管網建設，解決污水直排問題”議案，持續不斷推進污水治理。盡管工作年年有進展，但由于改革涉及面廣、難度大、利益復雜，改革沒有取得根本性突破，污水治理的效果并不能讓人民群眾滿意。

其次，人大常委會的審議意見書怎么落實、怎么問責、怎么追效，在實際工作中不好操作。人大講問責，目前還沒有一個明確的規定和制度，對于一些落實不力的問題無法啟動相應的問責程序，更多的只是停留在口頭上、建議上，往往是審議意見書落實多少、落實得好不好，更多取決于相關部門領導的認識水平和重視程度。有些時候是矛盾暴露了，問題提出來了，人大監督意見和建議也很好，最后是政府辦理態度很好，但事沒辦了。

總之，人大監督工作要想抓出實效，歸根結底是怎么推動政府行政運行方式改革，推動政府加強統籌的問題。

二、怎么解決人大監督工作“有效性”的問題

立法和監督是人大常委會的兩項重要職權。黨的十八屆四中全會提出，發揮立法的引領和推動作用。這幾年黨中央以上率下，堅持一手抓改革、一手抓立法，在立法引領改革、推動改革、保障改革方面做了很多探索，形成了很多好的機制，并且不斷地深化。中央政治局聽取立法規劃、立法工作中的重大問題、重要法規案和法規中的重要條款的匯報，并作出決定，成為常態。全國人大常委會黨組主動就立法工作向中央請示匯報已經制度化、常態化。具體到北京市，市委一手抓改革、一手抓立法，改革工作與立法工作有機銜接，也已經制度化、常態化。

與此同時，在監督工作方面，如何發揮人民代表大會制度的優勢，通過人大的監督工作，推動改革、服務改革、促進改革，甚至是倒逼改革，同時提高監督工作的質量和實效，我們也做了一些初步的嘗試和探索。

（一）強化黨委對人大監督工作的領導

近年來，北京市人大常委會堅持從人民代表大會制度的本質特征和內在優勢出發，不斷深化對監督工作性質和特點的認識。一是要立足于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度優勢，來探討人大監督工作的性質和特點。人大的監督，不能單純地理解為人大監督“一府兩院”，人大督、“一府兩院”辦，而是在黨委的統一領導下，以人大依法行使國家權力為前提，人大與“一府兩院”在統一工作目標基礎上的監督。二是人大監督的核心不是簡單地監督人，也不是簡單地監督事，核心是監督國家權力的運行，核心是通過監督來推動政府行政運行方式的轉變，推動司法機關正確行使司法權，使其適應全面深化改革的要求。

可以說，這幾年在北京市人大常委會的監督工作中，黨委、人大、“一府兩院”已經形成了共識：必須緊緊依靠黨委來抓監督。每年的年度監督議題和工作計劃，市人大常委會黨組都要向市委常委會匯報，一些重大的監督工作安排、重要的監督議題的審議意見書、人大常委會執法檢查報告等由市人大常委會黨組向市委請示、匯報已經形成機制。比如2015年辦理“加強機動車停車服務與管理，構建科學完備的靜態交通體系”議案，2016年辦理“加強老舊小區管理和基礎設施改造，改善居民居住條件”議案，市委常委會都專題聽取了市人大常委會和市政府關于議案辦理情況的報告，對具體工作提出了明確要求，為市人大常委會形成審議意見和下一步市政府改進具體工作指明了方向。

（二）激活“一府兩院”內部的監督機制

激活“一府兩院”內部的監督機制，就是讓“一府兩院”根據制度設計自己來監督自己。我們這幾年針對大額專項資金使用情況的監督，實際上就是支持審計局依法開展審計監督，支持監察局依法開展問責，激活政府內部的監督機制。比如，從2012年到2015年，常委會結合聽取和審議市政府相關工作報告，先后對市政府大額專項資金、旅游發展專項資金、文化創新發展專項資金、重大科技成果轉化及產業化專項資金的使用情況開展了專題詢問，每一次專題詢問，市審計局都提供了對相關專項資金的審計報告，為市人大常委會開展監督提供數據支持。2016年，市人大常委會還專門針對年度審計報告查出的問題，聽取審議市政府關于審計查出問題整改落實情況的報告，讓政府自己監督自己，把審計、監察等政府內部的監督職能激活起來，把發現問題、分析原因、問題整改和制度改革有機統一起來，推動形成審查問題、問題整改、行政問責、審計分析、制度建設有機銜接的完整工作鏈條。

在司法監督方面，2008年，市人大常委會著眼于發揮中國特色社會主義司法制度的內在優勢，在全國率先作出了關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議，明確要求人民檢察院把依法行使法律監督職能放在更加突出的地位，切實加強對公安機關行使偵查權、審判機關行使審判權、監獄機關行使監管權的監督，并要求公安、人民法院和監獄等機關自覺接受檢察院的法律監督，切實加強內部監督工作。通過作出決議并加強對決議執行情況的監督，把檢察院的監督職能激活起來，把人大的司法監督、檢察院的法律監督和司法機關特別是法院的內部監督統籌銜接、有機結合起來，強化司法體制內部各機關之間的制約和監督。

（三）緊緊依靠人民群眾開展監督

一是從選題上立足于回應人民群眾普遍關心的熱點、難點問題。民有所呼，我有所應。只有在議題設定上堅持以人民為中心，才能引起代表的廣泛參與，才能發揮代表的主體作用，才能引起人民群眾和社會各界的廣泛關注，形成社會壓力，激發社會動力。近幾年，北京市人大常委會從老百姓的需求出發設定工作議題，許多都是老百姓房前屋后的事，包括連續九年持續抓污水治理的問題，連續四年持續抓居家養老服務的問題，連續三年抓停車服務與管理的問題。二是通過網絡直播，通過新聞媒體的全程參與，把新聞輿論的監督和人大的監督結合起來。每年，市人大常委會都選擇人民群眾普遍關注的問題開展網絡直播，比如2016年對常委會審議機動車停車管理與服務、加快管網建設解決污水直排、老舊小區改造三項議題的情況進行了網絡直播，還對居家養老服務條例執法檢查議題進行了全程跟蹤報道，擴大了人民群眾的參與，增強了人民群眾的監督。

（四）加強立法和監督工作的有效銜接

北京市人大及其常委會近年來先后開展了大氣污染防治、居家養老服務、院前醫療急救等方面的立法，發揮立法對改革的引領、推動作用，推動相關領域行政運行方式的改革，推動建立公共治理的新體制新機制，立出了良法，得到了社會的廣泛認同。比如，在大氣污染防治條例的立法中，確立了政府主導，政府、法人和公民共同負責的公共治理體制；在居家養老服務條例的立法中，抓住北京市96%的老人在家庭和社區養老的實際，著力構建以家庭為基礎，政府主導、專業運營、社會參與的社會合作型居家養老服務新模式，滿足居住在家老年人社會化服務需求；在院前醫療急救服務條例的立法中，著力構建以政府為主導、政府服務為主體、社會力量為補充的，布局合理、規范統一、富有活力、監管有力、優質高效的院前醫療急救服務體系。

立了一部好法后，能不能得到執行，一部新法確立的新的價值取向、新的利益格局和新的體制機制能不能盡快落地生根，就有賴于如何把立法、執法工作銜接起來。否則，就有可能把一本好經念歪了，反過頭來卻說經不好。這幾年，北京市人大常委會也做了一些探索。像大氣污染防治條例、居家養老服務條例、院前醫療急救服務條例、全民健身條例等幾項立法，都是當年通過，當年就開始執法檢查，把執法檢查的過程變成一個普遍動員、普遍學習、普遍推動改革、建立新體制機制的過程，充分發揮監督工作對改革措施落地生根、開花結果、推動促進的作用。

綜上所述，我們總的一個體會是做好人大的監督工作，關鍵是如何把人民代表大會制度的內在優勢發揮出來，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持密切聯系人民群眾，堅持充分發揮代表的主體作用，推動、促進、服務改革，真正解決監督的“有效性”問題。

（作者系北京市人大常委會副秘書長、研究室主任）