軍工項目財政資金績效評價監管思考

楊春隆

自新中國成立以來，我國對于財政資金管理的核心問題主要是如何處理中央財政和地方財政及地方各級財政之間的財政關系，先后實行了高度集中的“統收統支”預算管理體制、“統一領導、分級管理”預算體制、財政包干體制和分級分稅預算管理體制。進入21世紀以來，我國政府開始重視財政資金支出管理，采取部門預算、政府采購、國庫集中支付等多種措施提高財政資金使用效率。從2000年開始，我國財政資金預算管理實行部門預算，改變了過去按支出功能和收入類別編制預算的做法，部門預算是加強預算管理和財政資金監督的重大措施，并通過預算績效評價試圖提高預算管理功效。

一、績效預算的概念

為提高財政資金使用效益，美國從20世紀50年代開始探索將財政資源分配與績效掛鉤。1947年成立的胡佛委員會認為，績效預算是基于政府職能、業務與項目進行的公共預算。績效預算最重要的任務是公共工作或服務的成就，及為此支付的成本。美國預算績效評價委員會認為，績效預算是“使命驅動、結果定位的預算”。世界銀行有關專家認為：績效預算是一種以項目成本為衡量，以目標為導向，以業績評估為核心的一種預算管理體制。schick（2003）將績效預算定義為“將每一項資源的增加與產出或其他成效的增長進行明確聯系的預算”。

中國財政部預算司認為：績效預算是一種以目標為導向，以政府公共部門目標實現程度為依據，包括預算編制、控制以及評價等過程的一種預算管理模式。

可見，不同主體對績效預算的表述形式有所差異，但本質是相同的：績效預算更加注重投入的預算資金的產出，通過對財政資金產出的監督，達到提高資金使用效率的目的。

二、軍工項目績效評價管理現狀

我國近年來已經將財政資金的管理重點由如何處理各級政府之間的財政關系，轉移到對財政資金使用效率、效益的關注。財政部對軍工項目的監管方式主要通過中央部門預算進行，在幾年試點的基礎上，財政部于2015年先后發布了《預算績效管理工作考核管理辦法》、《中央部門預算績效目標管理辦法》，規范財政資金績效評價工作。

預算單位在編制中央部門預算時，需要編報詳細的項目文本信息，包括項目申報書、項目可行性報告、評審報告及績效目標等。年度績效目標是指項目在當年計劃的產出和效果，績效目標需要以績效指標細化、量化描述，績效指標主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標。在預算年度結束，預算單位還要開展項目績效評價。

可以看出，軍工項目既要接受項目主管部門的監督檢查，還要接受財政部的監督檢查。主管部門的監管是直接的監管，很大程度影響著項目的立項、驗收：財政部的監管是代表國家的監管，由于全國的項目很多，財政部不可能逐個項目進行中期檢查、竣工驗收。不管是主管部門的監管，還是財政部的監管，其初衷都是監督財政資金的使用，但對于項目單位卻面臨著困惑。比如，國家主管部門已經批復的項目可行性報告，又要在編制中央部門預算時向財政部報：項目已經完成了的立項評審，也要在編制中央部門預算時向財政部報評審報告：國家主管部門已經在立項批復文件中對項目的實施方案、技術路線進行了明確的規定，并在項目竣工時還要開展決算審計、項目驗收工作，但項目單位在編制年度部門預算時，還要報績效目標，在年終進行績效自評。

財政部對軍工項目開展以績效評價為核心的監管還面臨以下困惑：第一，軍工項目周期較長，在項目執行過程中項目的效益很難體現，或許在投入使用若干年后效益才能顯現。第二，績效評價要求從產出指標、效益指標、滿意度進行開展，而目前的項目財務會計核算體系僅僅圍繞資金的收支進行核算，很難滿足績效評價的量化要求。

三、財政績效預算監管新定位

比較而言，國家主管部門的監管更為直接，監管的方案也更為可行，而且，最重要的是有能力實施監管。財政部的監管層次較國家主管部門更高，但是，由于限于精力，財政部不僅僅監管軍工單位的財政資金，還要監管其他領域的財政資金，因此，財政部不可能像國家主管部門一樣的強度來監管。另外，軍工項目的專業性、保密性等特殊性質，財政部不一定具備專業的績效預算監管隊伍。因此，財政部對軍工項目財政資金的績效預算監管模式需要重新定位。

第一，轉變監管理念。財政部作為國家財政資金最高級別監管機構，應更多從戰略層面思考問題，不能拘泥于細節。監管的目標應該為滿意，而不是最優。

第二，績效預算監管工作授權項目國家主管部門實施。即使是財政部監管，也需要找代理人監管，還不如讓國家主管部門監管。財政部將監管權下放給國家項目主管部門，對于項目單位，采取個例抽查監管的方式。國家主管部門較其他單位掌握更多信息，更有能力實施監管。國家主管部門將績效預算管理要求寓于已在項目立項、中期檢查、驗收等多環節開展的監管工作。

第三，監督主管部門建立完善的科研項目經費管理制度。目前的科研項目經費管理辦法采取成本加成計價制，不利于項目單位控制成本，甚至虛列成本。國家制定目前的經費管理辦法初衷是控制成本，但實際上，由于信息不對稱，在多次的討價還價過程中，國家財政始終處于弱勢地位。實行成本加成計價制這么多年來，有多少財政結余資金經審計后被收回？占累計投入財政資金比例是多少？實際上，國家可以采取合同制結算項目經費，項目單位成本控制節省的費用，歸項目單位留用。在合同結算制下，國家監管的重點工作是審查合同經費，和對最終產出的交付產品的監管。

第四，多元化研保建設類項目資金來源渠道。對于型號研制保障類建設項目，其受益對象不僅僅是這個型號，其他項目也會受益。因此，改變單一財政資金投資渠道，配套相應比例的自籌資金。通過多元化資金來源渠道，也是提高財政資金使用效率的重要手段。

第五，建立以ROE為核心的考核指標。擯棄過去以營業收入、利潤總額、EVA等考核指標，作為出資人最關注ROE指標。當ROE開始下降時，可能說明項目單位積累資金較多，又無更好的投資項目，此時，應該要求項目單位上繳收益：相反，如果ROE在不斷上升，則不宜要求上繳收益。