消費稅作為地方主體稅種的可行性

李永剛+趙海益

[摘要] 中國消費稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國高，從收入規模上看，消費稅可以作為地方政府主體稅種。本文從稅基特性、稅源分布、受益原則和調節功能四個方面，論述了消費稅具有地方政府主體稅種的特性，認為將消費稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。為此提出了將消費稅構建成地方主體稅種的政策建議。

[關鍵詞] 消費稅 地方稅 主體稅種 政策建議

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）03-0081-04

[基金項目] 2016年度上海市哲學社會科學規劃課題“上海市土地財政依賴破解與中國房地產稅改革研究”（2016BJB002）。

[作者簡介] 李永剛（1978 — ），河北邯鄲人，上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院副教授，博士，研究方向：財稅理論與實踐；趙海益（1979 — ），江蘇鹽城人，上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院講師，博士，研究方向：財稅理論與政策。

一、引 言

2016年5月1日，“營改增”全面推開，涉及建筑、房地產、金融、生活服務4個行業約1000多萬戶納稅人，其增值稅收入占原營業稅的80%。至此，原本歸地方所有并作為其主體稅種的營業稅，都歸入了增值稅。此前四年“營改增”試點期間的過渡政策，即“營改增”新增增值稅部分歸地方所有，將難以維系。雖然2016年1月，財政部就提出了收入劃分過渡方案，遵循“保存量、動增量”原則，保證地方既有利益格局。但“營改增”后不少地方政府稅收收入會下降①。因此，從長期看，為保證地方政府公共支出的需要，必須為其培養主體稅種，以獲取長期、穩定、可靠的稅收。本文認為，消費稅具有地方政府主體稅種的特性，將消費稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。

二、消費稅收入國際比較

世界上130多個國家開征了消費稅，稅收收入劃分也不盡相同，有的歸中央政府，有的歸地方政府，有的中央政府和地方政府都有各自的消費稅。如美國規定有的商品消費稅屬于聯邦稅，有的屬于州稅和地方稅。德國的聯邦、州和地方都有自己的消費稅。日本則建立了中央、都道府、市町村三級稅制體系，三級政府也有各自的消費稅。中國與OECD國家消費稅收入占稅收總收入數據見表1。

從表1可以看出，中國消費稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國都高，一般都在30%以上，OECD國家平均值則不超過10%。中國消費稅收入占稅收總收入比重2007年后開始下降，但收入絕對量在上升，最低比重26.1%，遠超OECD其他國家。

在中國，“營改增”全面推開，消費稅是我國僅次于增值稅、企業所得稅的第三大稅種。依據國際經驗，不少國家地方政府都有自己的消費稅。因此，可以考慮依據不同稅目劃歸中央和地方，劃歸中央的稅目由國稅局征收，劃歸地方的稅目改為由地稅部門征收，并逐步將劃歸地方的消費稅逐步構建成地方政府主體稅種。

三、消費稅作為地方主體稅種的可行性

馬斯格雷夫從政府的收入分配、穩定經濟、資源配置三大職能出發，依據不同職能由不同級別政府承擔以及稅源的流動性強弱進行分析，認為收入穩定、稅基流動性差、稅源分布均勻、依附于居住地征收的稅收應由地方政府征收。在中國的稅制體系中，消費稅不但稅基相對穩定、稅源分布廣泛、體現受益原則，而且調節功能也較強。這些優點使得消費稅作為地方政府主體稅種具有明顯的優勢。

（一）稅基相對穩定

能夠作為地方政府主體稅種的稅收前提是稅基穩定、富有彈性、流動性差的稅收。消費稅就具有這些特性。首先，消費稅稅基具有非流動性。稅基的非流動性是指要保證不會因為征稅行為而導致稅基發生大規模的地區性轉移，否則就會引起稅基由稅收高地流向稅收洼地，造成資源配置扭曲。其次，消費稅收入具有彈性。由于消費稅主要來源于居民的消費活動，當經濟高漲時，消費稅收入能隨著經濟增長而適度增長，但增幅對于所得稅等更為平穩，而當經濟蕭條時，消費稅收入的下降相對于所得稅等也更為緩慢。最后，消費稅收入相對穩定。在一個地區人口總量基本穩定的情況下，居民的消費能力也基本穩定，而消費稅主要來源于居民的消費活動，消費稅收入相對穩定，具有地方稅的特質，可以成為地方政府可持續性財源。

（二）稅源分布廣泛

只有主體稅種的稅源豐富， 地方財政收入才具有穩定性，才能滿足地方剛性需求的支出需要。消費稅稅基寬、稅源廣，增收潛力大，可以滿足地方政府實現其社會經濟職能的支出需要。中國改革開放近40年以來，城鄉居民可支配收入水平不斷提高，居民消費商品類別不斷豐富，居民消費支出規模不斷增加，居民消費欲望不斷增強。同時，進出口貿易規模的擴大將進一步提升消費稅征收潛力。地方政府的真正稅源來源于消費活動而不是生產活動，或者說來源于需求而不是供給。有效需求可以給地方政府提供具有可持續性的財源，而無效供給或產能過剩不僅會浪費大量經濟資源，也無法給地方政府帶來充足的財源。將消費稅部分課稅對象讓渡給地方政府，由其通過征收消費稅，引導企業和社會投資，逐步將消費稅改造成地方稅主體稅種。

（三）體現受益原則

消費稅體現了“受益原則”，不管一般消費稅還是特種消費稅，消費稅都是針對各種不同的消費行為。消費往往和居住及購物緊密聯系在一起。一般來講，某地區的人口越多，該地區潛在的消費能力就越強，地方政府可能獲得的消費稅就會越多。某地方政府提供的公共產品越適合居住和消費，該地區的人口就會越多，人口越多消費能力就越強，政府的消費稅收入就會越多。因此，當消費稅成為地方政府的主體稅種之后，為增加稅收收入，各地方政府將有動力構建良好的宜居或購物環境。引進大項目、大企業、甚至是高污染企業投資的經濟發展模式就會改變，這是“受益原則”的具體體現。

（四）調節功能較強

消費稅可以通過改變商品價格來影響供給和需求。因此，其開征不僅可以調節居民消費結構，還可以調節地區產業結構。若需求缺乏彈性、供給富有彈性，那么稅負轉接就很容易。此時，征收消費稅，商品價格上升，可以抑制不良消費。若需求富有彈性、供給缺乏彈性，稅負轉接就很困難。這時，征收消費稅不但可以調節生產規模，還可以有效地調節生產結構，進而對地區產業結構進行調節。如果需求和供給都具有一定程度的彈性，那么消費者和生產者都能承擔部分稅負。因此，征收消費稅既可以調節居民消費結構，也可以調節地區產業結構。

四、基于地方主體稅種構建的

消費稅改革建議

消費稅建設為地方主體稅種要有計劃有步驟的實施。在將消費稅部分稅目改成地方稅后，再通過重組征稅范圍、優化稅率結構、調整征收環節和改革計稅方式等一系列措施，逐漸將其構建成地方政府主體稅種。

（一）重組課稅范圍

消費稅課稅范圍體現了消費稅的課稅廣度?，F行消費稅課稅范圍過窄，弱化了應有的調節作用，限制了消費稅收入增長，使得消費稅收入主要來源于煙草、酒類、汽油和汽車四類消費品。從引導消費傾向角度來看，應將私人飛機、高檔皮草、高檔時裝等新興奢侈品，高級美容、高檔會所、高檔娛樂等高檔消費行為納入到課稅范圍。另外，從可持續發展角度來看，應將不利于健康生活理念的消費品，如皮革制品、水泥、化工產品、印染、煤炭資源、電鍍材料、一次性不可降解物、鉛蓄電池、造紙等高能耗、高污染產品也納入征稅范圍。課稅范圍擴大后，既起到了“寓禁于征”效果，也增加了消費稅收入。在調整課稅范圍時，做到既抑制不合理消費又不對資源配置造成扭曲。

（二）優化稅率結構

消費稅稅率體現了消費稅的課稅深度。為了更好地發揮消費稅的調節作用，引導合理消費，應依據消費類型、產品檔次等，對納入課稅范圍的消費品和消費行為制定差別化稅率。充分考慮到中國特定的消費環境，對煙酒消費稅稅率結構進行調整，由于普通煙酒類產品對于普通民眾來說仍屬于生活必需品，對普通煙酒宜實行較低稅率，而對高檔煙酒產品采用高稅率，引導消費傾向，促進理性消費。對于奢侈品、高檔娛樂、高能耗、高污染消費品，在制定稅率時，應盡可能從高。這在一定程度上不僅為了抑制過度消費和非理性消費，也為了避免社會資源被過度開發和利用，保護社會環境。

（三）調整征收環節

中國現行消費稅征收環節基本都在生產環節，這雖然方便消費稅的征收，降低了征稅成本，但卻不利于將消費稅作為地方政府政府主體稅種的建設。當消費稅作為地方政府的主體稅種之后，應改在“零售環節”征稅。一是生產相對集中，但消費相對分散。在零售環節征稅能使得各地方政府相對較均勻地獲得稅收收入，避免各地區間收入差距過大①。二是在零售環節征收，可以降低企業的資金成本，生產企業不用先墊付消費稅，而直接由消費者承擔。三是在零售環節征收，可以更好地發揮消費稅的調節功能。四是在零售環節征收，可以使得地方政府提供公共產品“以人為本”。現階段各地方政府以投資為重點，而忽視人的居住環境。當消費稅成為地方政府的主體稅種之后，各地方政府必然要重視“宜居性”公共產品和服務的投入，吸引更多的人流入本地刺激消費，增加稅收收入。

（四）改革計稅方式

“價內稅”相對于“價外稅”來講，隱蔽性更強。為了更好地發揮消費稅的作用，應該將現行消費稅由“價內稅”改為“價外稅”，而且這也是國際通行做法。這樣改革，可以讓消費者在購物時就能準確地掌握自己承擔的消費稅稅款，不僅可以培養納稅人納稅意識，引導消費者消費傾向，發揮稅收調節作用，還可以保護環境。在具體工作中，需要通過加強對專用發票的管理，在專用發票上分別注明稅款和價款來實現。另外，應進一步加強對商家納稅情況的監督和檢查，形成強有力的制約機制，增強納稅人納稅意識，構建誠實守信的納稅環境。

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Abstract： With the May 1， 2016， “BT to VAT” fully open， had served as the main local taxes — sales tax will disappear. Firstly， Chinas excise tax revenue accounted for the proportion of total tax revenues was compared with OECD countries， paper found that Chinas excise tax revenue is higher than the OECD countries， from the point of view of excise tax revenue， it can be used as the main taxes of local governments. Secondly， from the four aspects of tax base characteristics， sources of revenue distribution， benefit from the principles and the regulatory function， paper argues that the consumption tax with local government the main tax features， the excise tax section heading into local taxes， and cultivate it become the local main taxes have feasibility. Finally， paper proposes the recommendations of excise tax building to a local body tax.

Keywords： Excise Tax； Local Tax System； Main Taxes； Policy Proposals

（收稿日期：2017-05-10 責任編輯：垠 喜）