全面風險管理框架下審計整改精益管理模式的探析
——以T集團公司為例

■蔡 莉

全面風險管理框架下審計整改精益管理模式的探析
——以T集團公司為例

■蔡 莉

全面風險管理框架下，審計整改愈發顯出其重要性和必要性。本文結合T集團公司在審計整改精益管理的探索與實踐，試圖整理出一個可操作性的企業審計整改的管理模式，豐富審計整改實踐內容，有效發揮審計整改在國有企業風險管控方面的作用。

全面風險管理；審計整改；精益管理

國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。做大做強國有企業，最關鍵的是深化改革、推進制度建設。據中央巡視組巡視發現，國有企業普遍存在制度不健全、監管不到位的問題。因此，從目前情況看，國有企業的改革還遠沒有到位，深化改革的任務依然十分艱巨，審計整改愈發顯出其重要性和必要性。

近年來，T集團公司圍繞主業核心領域，按照“服務企業改革、防范企業風險”的工作思路，充分發揮審計“免疫系統”作用，堅持問題導向、風險導向，在內外部監督檢查（巡視巡查、審計、檢查）發現問題的基礎上，充分挖掘成果，抽象提煉，找出普遍性問題，舉一反三，抓緊整改，有效促進了企業的管理、改革、發展。

本文通過 T集團公司在審計整改精益管理方面的探索與實踐，試圖整理出一個可操作性的國有企業審計整改管理模式。

一、審計整改精益管理模式的背景及理論基礎

（一）制度及政策背景。

《國家審計準則》第一百六十三條 審計機關應當建立審計整改檢查機制，督促被審計單位和其他有關單位根據審計結果進行整改。

《內部審計準則》第2107號具體準則——后續審計第四條 對審計中發現的問題采取糾正措施，是被審計單位管理層的責任。評價被審計單位管理層所采取的糾正措施是否及時、合理、有效，是內部審計人員的責任。

《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）關于“狠抓審計發現問題的整改落實，健全整改責任制，加強整改督促檢查，建立整改檢查跟蹤機制，嚴肅整改問責”的有關精神。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》關于“完善審計結果運用機制，建立健全整改工作協調機制，強化追責問責和結果運用”的有關精神。

（二）理論基礎。

全面風險管理，是指企業圍繞總體經營目標，通過在企業管理的各個環節和經營過程中執行風險管理的基本流程，培育良好的風險管理文化，建立健全全面風險管理體系，從而為實現風險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。

精益管理源自精益生產，精益管理思維將其上升為一種管理思維模式，是高度升華的精細化管理實施的著力點。這要求企業的各項活動都必須運用“精益思維”，以最小資源投入，包括人力、設備、資金、材料、時間和空間，創造出盡可能多的價值。

構建審計整改精益管理模式，是基于全面風險管理的框架下，貫穿精益管理思維，構建的常態和長效機制，旨在強化審計和監督結果運用，最終實現風險防控，精益管理，整改落實，為審計整改提質增效。

二、審計整改精益管理模式的構建

從持續提升企業風險管理能力的角度，應將審計整改作為一個流程，而非階段性運動式的工作任務。T集團公司明確內審部門作為審計整改的牽頭組織部門，在全集團范圍內建立了全口徑整改臺賬，跨業務單位、職能部門聯動，各業務領域整改工作進程統一納入集團整改臺賬，動態監控，定期通報，銷號管理。

（一）搭建精益管理框架。

按照風險管理基本流程設計審計整改管理的路徑和方法。

1.收集風險管理初始信息。企業首先應確定審計整改的覆蓋面，是僅限于內外部審計發現問題，還是有所擴充。T集團公司的審計整改覆蓋面是360度不留死角，即涵蓋了內外部監督檢查（巡視巡查、審計、檢查等）的所有問題。

2.進行風險評估。企業應根據確定的審計整改覆蓋面，匯總包括已整改及未完成整改的所有問題，建立統一臺賬，根據問題的性質，確定風險的類別及對應的業務單位、監管部門。T集團公司依據臺賬所列問題清單，與全面風險事件庫的戰略風險、市場風險、運營風險、財務風險、法律風險、投資風險、工程風險等七大類一級風險進行比對，按職能劃分責任單位、督辦單位。風險評估由對應的責任單位、督辦單位組織實施。詳見如下圖表。

3.制定風險管理策略。責任單位制訂，督辦單位（監管部門）審核，涉及跨職能部門的由聯席會議決定。依據具體問題涉及的風險性質，整改的方式可區分為立行立改、責令限期整改、深入調查責任追究等風暴式，或要求加強管理、落實風控措施等和風細雨式。

4.提出和實施風險管理解決方案。企業內審部門牽頭組織制定《整改方案》，分解整改責任，倒排時間節點，把整改事項落實到具體責任領導、責任部門和責任人，明確完成時限，實行銷號管理。

5.風險管理的監督與改進。企業應明確建立審計整改監督與改進機制。T集團公司對審計整改實行“一月一通報”，要求負責督辦的有關部門，加大督查力度，確保事有專管之人，人有明確之責，時有限定之期，對不落實的人、不落實的事，發現一個追究一個，發現一起問責一起，對整改工作中敷衍塞責、流于形式、推脫延誤或督促整改不到位的單位和個人嚴厲問責，形成了嚴督實查的強勁態勢。

（二）優化精益管理流程。

結合精益管理的四條原則優化審計整改實施流程。

原則一：標準化，即工作內容、順序、時間要求和結果都是高度具體化的。

在T集團公司審計整改臺賬內，每一個問題均有標識其“身份”的編碼，從編碼開頭的拼音縮寫，可知其來源于外部巡視巡查、內部巡查、外部審計、內部審計還是監事會檢查。每個問題一旦進入未整改問題清單，關于該問題的“具體描述、整改狀態、整改措施、整改單位、督辦單位、整改進展情況、未完成整改的原因、未完成整改部分的整改計劃”等信息在集團O A系統內全部公開。

原則二：各個“客戶”和“供應商”之間的連接必須直接和雙向。

以往，內審部門在審計整改中充當了中轉站的角色，下屬單位將整改報告上報后，內審部門先審核，再會簽各部門，如職能部門有異議，內審部門又將職能部門的意見下達下屬單位，要求其按職能部門的意見整改后再報。遇復雜問題，上述流程往往折騰幾個來回。

T集團公司對審計整改流程進行了再造：各業務職能部門是其分管業務領域問題的督辦主責部門，負責審核整改責任單位提出的整改方案，并實施過程監控。整改責任單位在申報銷號前，必須將整改完畢的證據支持材料遞交督辦單位審核，并由督辦單位出具結論性意見。對超出原承諾整改時限的有關問題，整改責任單位需說明原因，并提出未整改部分的整改計劃，報督辦單位提出審核意見。

原則三：每個產品或服務包括各種信息，都必須流經一條預先設定的簡單路線，而不應有任何岔路或死循環的回路。

審計整改流程的主線應由企業內審部門把控。T集團公司以整改臺賬為抓手，主線的設計為：內審部門將待整改問題列入清單——明確整改單位與督辦單位——整改單位上報經督辦單位審核批準的整改方案——整改單位上報經督辦單位同意銷號的整改結果——內審部門將審定的整改完畢問題從未整改清單轉入已整改清單。

原則四：每個人的工作、他們之間的連接或流經路線的所有改善活動必須使用科學的方法，并在盡可能低的層次進行。

T集團公司內部審計部門建立審計問題定點幫扶小組，以相關專項問題為對象，聯合法務、投資、技術管理、建設管理、預算財務等部門實行“定點幫扶”，不回避問題，不掩蓋問題，常態化定點溝通，聯席式整改交流，從不同角度出發解決問題，部門間融洽協作明顯增強。

三、模式設計和運行中的難點及對策

(一)問責機制的建立健全。

T集團公司采取滾動方式對審計整改情況梳理、更新、督辦，召開審計整改情況通報會議，對整改積極并取得良好效果的予以肯定和表揚；對拒不整改或屢審屢犯、屢禁不止的部門和單位予以通報批評。將審計整改結果納入集團對所屬企業年度目標責任制考核，納入所屬企業領導班子及其成員落實黨風廉政建設責任制考核。

對于問責制度，T集團公司內審部門曾草擬《審計整改不力責任追究辦法（試行）》，但幾經斟酌最終決定暫緩提交審議，主要是以下兩個問題還未得到解決：一是鑒于整改涉及的范圍是全口徑（巡視巡查、審計、檢查等），既包括可以“立知立學，立行立改”的問題，也包括確實存在客觀因素制約整改進程的問題（往往涉及多個單位、部門），對后者涉及的有關負責整改的責任人員（往往與問題產生時的當事人不對應）在界定責任上難以準確拿捏；二是如果問責制度是局限于審計整改領域的問責辦法，與《資產損失責任追究暫行辦法（試行）》以及紀檢監察、組織人事部門的問責辦法如何對接。

目前，T集團公司正在醞釀制訂《“為官不為、亂為”問責暫行辦法》，審計整改不力的問責事項也將涵蓋其中。

(二)銷號審定機制的有序運作。

對于整改責任單位上報的整改完畢擬申報銷號的事項，是由集團公司的督辦職能部門一裁終局，還是在有關職能部門出具結論性意見的基礎上召開內審會審定？T集團公司傾向于后者。原因為：一是對于某些問題，職能部門單純從專業角度就事論事進行判斷，即“整改的措施是否已執行以及執行的效果”，對問題產生的根源、相應的責任人是否得到處理等敏感問題往往觸及不深；二是對于屢查屢犯問題，在某種程度上也與督辦部門在專業領域監管力度有關，采用內審會的形式，實際上對職能部門也在施加壓力。該做法能有效防止審計整改的“輪子空轉”的情況。

（三）整改時限的科學劃定。

按照問題的性質，劃分為限期整改類和長期持續整改類兩大類。涉及戰略層面、改革進程、創新發展、體制機制等方面的風險提示類問題，歸入長期持續整改類，其余為限期整改類。限期整改類問題，按整改難易程度區別對待：容易整改的問題，如調賬，立行立改；有一定整改難度的問題，在 90日的整改時限內，由整改單位承諾時限，督辦單位審定；問題產生的歷史背景或外部條件比較復雜，涉及不可控的外部條件，根據實際情況放寬時限。

四、取得的主要成效

T集團公司內審部門立足于審，著眼于幫，牽頭組織集團職能部門、所屬各企業，將審計整改作為手段，將內外部審計成果轉化和運用作為目的，以點帶面，舉一反三，從制度上、機制上提出改進建議。2016年促進集團本部及所屬企業完善制度22項，整改完成率80.95%（包含尚在整改期內問題），風控措施實施率100%，把審計整改督辦工作與促進改革、完善制度等服務性工作結合起來，既當經濟監督的“衛士”，又當服務經濟建設的“謀士”，有效促進了企業的發展和改革。其中，突出的案例有：

（一）成立發展基金，有效整改資金難題。

T集團公司承擔著參股鐵路干線、城軌交通項目建設以及TO D開發項目的資金籌集任務。隨著建設任務的不斷推進，城際軌道交通項目、TO D項目等也尚處在運營初期或建設期，集團處于高負債運行區間，每年承擔巨額的籌融資費用，難以從經營利潤或投資項目收益中得到彌補，面臨著資金鏈延續和持續融資能力的“老大難”問題，“以貸還貸、以貸還息”的融資模式越來越呈現其弊端。

T集團公司在此問題上具有高度的危機感，將審計提示的資金風險難題列為重點整改問題，多次向有關部門呼吁，借助審計整改的契機，提出成立鐵路發展基金方案，積極開拓融資模式。通過多方面的努力，整改工作得到突破，成立鐵路發展基金方案得到了省里的支持。2015年9月，某省鐵路發展基金有限責任公司正式成立。T集團公司通過鐵路發展基金吸引社會資本投資鐵路建設，為全省鐵路建設提供了堅實的資金基礎，開啟了集團從以債權融資為主轉向債權股權融資相結合的新融資模式，有效降低集團在資金市場上的舉債比例，優化資產結構和現金流狀況，提升了集團的后續籌融資能力。

（二）調整開發模式，有效保證省級凈收益。

2014年，監事會經過檢查對T集團的沿線開發TO D項目提出了“盈利模式不確定”的問題。集團及TO D公司對照整改要求，不斷研究調整和優化TO D開發模式，針對不同價值的土地，按照開發機制“一地一策”的原則，與各地政府充分磋商，確定具體的開發方式。目前，TO D開發模式大致可歸為兩種：第一種是“TO D公司主導開發”模式，對于具有土地升值潛力較高、只是目前周邊條件不成熟的站點，保持原來的開發模式，即以最低價格先購得生地，待條件成熟后，再投入資金進行五通一平建設。第二種是“地方政府主導開發、確保省級凈收益”模式，這種模式下，由地方政府負責組織實施土地征收及協調各利益方，項目開發周期有所縮短。由于項目投入資金減少，成本返還時間也縮短，降低了資金風險和市場風險，并且省級凈收益得到了最大限度的收繳及保障。

五、總結與啟示

筆者認為，T集團公司在審計整改精益管理方面的探索與實踐，為探索創新以審計整改為抓手促進國有企業提升風險管控能力，提供了以下啟示：

（一）全面風險管理體系為審計整改精益管理提供框架支持。

首先，在全面風險管理框架下，企業將收集初始信息的職責分工落實到各有關職能部門和業務單位，建立切合實際的全面風險事件庫，確保審計發現問題的坐標比對。其次，建立健全風險管理組織體系，明確風險管理職能部門、內部審計部門和法律事務部門以及其他有關職能部門、業務單位的組織領導機構及其職責，確保審計整改主體責任和監督責任的界定與落地。再次，建立連接上下級、各部門和業務單位的風險管理信息溝通渠道，為審計整改信息溝通的及時、準確、完整奠定基礎。

（二）流程設計為審計整改精益管理提供路徑支持。

企業對審計整改工作要有一個明確的定位，是單次任務性質的時點式（斷點式）整改，還是連續性全流程整改。如是后者，企業應基于風險管理基本流程來設計審計整改管理的路徑和方法，重點結合精益管理的四條原則，打破職能部門本位主義的思考方式，把流程作為管理對象，識別和消除冗余環節，將工作流程縮短到“核心價值流程”。

（三）配套措施為審計整改精益管理提供方法支持。

一是滾動督辦，限期整改。采取滾動方式對審計整改情況梳理、更新、通報、督辦；二是整合資源，回訪反饋。采取日常監管督辦、實地檢查、跟蹤審計等方式，對被審計單位整改成效進行核查；三是剛性約束，考核問責。將審計整改結果納入對下屬企業年度目標責任制考核，納入下屬企業領導班子及其成員落實黨風廉政建設責任制考核。對存在突出問題和整改不力的單位重點督辦，對整改不到位的單位、整改不力的責任人，嚴肅處理和問責。

［1］國資發改革〔2006〕108號.中央企業全面風險管理指引［S］.

［2］白曉莉.企業內控流程與精益管理［M］.

（作者單位：廣東省鐵路建設投資集團有限公司）