新城區協同治理的幾點思考

■許 婷/文

新城區協同治理的幾點思考

■許 婷/文

一、引言

改革開放以來我國經歷了規模巨大、高速發展的城市化進程，城市發展突飛猛進、成果突出。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。據《中國統計年鑒（2016年）》顯示，人口的城市化率由1949年的10.46%上升到2015年的56.1%，增長了約5倍；全社會房地產投資規模從1995年的3149億上升到2015年的95978.8億，增長了約32倍。這兩組數據足以表明我國城市化發展速度之快。

在城市化發展過程中，為了擴大城市規模，加快城市發展，新城區的開發與建設在所難免，本文所指新城區是指為發揮現代城市功能而力主于擴充原有城區規模、改造原有城區而形成的城區。傳統的新城區開發建設模式是一種“攤大餅式”的無限擴張，造成資源浪費，而且新城區頻現“空城”。鑒于此國家提出新型城市化的發展戰略，強調城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展，新型城市化是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城市化。其中，新城區的開發與建設在我國新型城市化的進程中具有重要的地位，如何擺脫新城區開發與建設的消極因素，更好地發揮其在國家新型城市化建設中的作用，是我們必須面對的問題。而城市協同治理為此提出了一個有益的視角。

二、城市協同治理的內涵與意義

（一）城市協同治理的目標：現代城市有機體

城市是一個有機體，城市內部各要素之間具有緊密的相互聯系，作為城市發展主體的人是城市內部各要素的聯結者。城市有機體有自己的生命周期和個性特征，其發展過程是一個漫長的歷史過程和生長過程，在每一個特定的城市發展階段，都需要與特定階段的資源環境承載能力相適應，與特定階段的經濟發展水平相適應。為此城市協同治理應是以人為中心的城市發展理念，需要不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放式的城市管理方式，讓居民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

（二）城市協同治理的內在邏輯

協同治理的內在邏輯在于支配與自組織，任何要素都是由其集體行為，一方面通過競爭，另一方面通過協作而間接地決定著自身的命運。城市協同治理的內在邏輯包含兩個方面：一是城市優勢要素發展支配落后要素發展，達到城市有機體的自我更新、自我發展、動態平衡。二是城市要素自發組織形成新的城市功能要素以完善城市功能、形成新的城市發展點與特色。

（三）城市協同治理的意義

1.促進城市有機體平衡發展

現代城市發展理念是擺脫超級城市的龐大組織、發展中心城市，避免超級城市的資源富集引起城市的無序擴張。城市有機體是一個動態系統，會經歷生長、成熟、衰敗、死亡，也就是說城市有機體的發展是有限度的，限度是城市發展的衰敗期與死亡期，在城市發展限度以內城市尚且能夠自我更新與良性發展。城市發展存在可持續性的問題，超級城市無法避免的就是“大城市病”與城市功能逆滯發展。只有遵循城市有機體的發展規律，才能根治“城市病”，科學地建設城市和管理城市。

2.完善城市有機體功能

城市有機體是一個動態平衡的有機體，它不是封閉、固化的機體，而是開放、發展的機體。城市發展是一個放大優勢功能，淘汰落后功能，新的優勢功能形成并替代舊的落后的功能的過程，城市協同治理過程完善了城市有機體的功能。城市協同治理能夠放大城市這種特定組織形式對經濟文化等社會活動所產生的影響和發揮的作用，能夠促使各種城市功能要素相互聯系、相互作用從而促進城市有機體的發展。

三、新城區協同治理的難點

（一）老城區的虹吸效應

“虹吸效應”也稱為“虹吸原理”，來源于物理學的連通器原理，雖然連通器兩邊的大氣壓相當，但來水端的水位高、壓強大，推動來水不斷流出出水口。這一原理運用到區域經濟學上，意味著區域經濟的某一地區由于特定的源于區位優勢條件產生強大吸引力，會將其他地區的投資、消費或者資源吸引過來，從而減緩被吸引地區的發展，加速要素流向區位優勢好的地區，其結果是經濟發達的區域吸引到更多資源因此發展得更好，經濟落后的區域被抽空資源要素后發展得更差。老城區的城市功能相對完善，優勢城市資源要素充分，對新城區的投資、消費等其他資源的吸引力大，對新城區形成了虹吸效應。

（二）新城區“產城分割、職住分離”

新城區往往是單一產業規模不斷擴大而其他城市功能發育不足的區域，從而會造成普遍的“產城分割、職住分離”的問題。其表現為兩種形式：一是“住新城、職母城”，這類新城區因為廉價的房產吸引市民，但是新城區產業規模不足或者單一產業發展，不足以為新城區市民提供充分的就業機會；二是“住母城、職新城”，這類新城因為單一產業發展吸引市民，由于新城區服務功能嚴重缺乏而高度依賴于母城的服務配套，不足以為市民提供低廉的生活成本與完善的服務配套。“產城分割、職住分離”的后果是新城區成為單一產業孤島，其生命力趨于枯竭。

（三）新城區精神文明貧乏

精神文明是人類在改造客觀世界和主觀世界的過程中取得的精神成果的總和。新城區是政府驅動下的人造城區，開發時間較短，精神文明貧乏現象凸顯。與新城區相比，自發形成的老舊城區具備如下特點：一是歷史感，老舊城區是一個自然發展、滿足市民需要而自然建構的城區，其時間跨度比較大；二是自組織性，老舊城區是以產業、服務配套為中心，自我建構成的城市有機體。基于老舊城區的以上兩個特點，老舊城區的精神文明在其自組織發展與歷史沉淀中漸顯厚重。而新城區因為單一產業發展、服務配套不足、歷時短，聚集人口之間的聯系協作較少，難以形成特有的精神文化標簽。

四、解決之道

（一）優先推進重點地區的功能轉型

重點地區是新城區中優勢要素富集的區域，這些優勢要素包括人口、產業規模、服務設施、交通設施等。重點地區的優勢要素具有強大的生命力，能帶動新城區落戶要素的發展，實現新城區自我更新、自我繁榮的過程，對于新城區的轉型與功能提升具有重要的作用。為此要合理選擇重點地區，并給予重點地區在投資、用地、基礎設施建設等方面的政策支持。正確處理好新城區發展的數量與質量、規模與速度、快變量與慢變量之間的辯證關系，通過變量的優化調控，確保新城區發展形成適度的“體量”、適度的“節奏”和健康的“體質”。同時統籌空間、規模、產業三大結構，統籌生產、生活、生態三大布局，實現新城區重點地區發展的生產空間集約、高效、和諧。

（二）重視新城區社會組織發展

新城區的城市治理要達到政府、社會組織、個體三者的互動協調共治。社會組織因其志愿性、非營利性，與政府合作提供公共服務方面具有較大的優勢。一方面，社會組織能利用自身優勢，迅速提供市民急需的公共服務，新城區的服務配套設施不充分，而社會組織本身是由不同社會各個層次的群眾共同參與形成，它能敏銳地發現并整合公眾的需求。另一方面，社會組織在政府、企業、個體之間發揮著橋梁聯系作用，促使新城區各要素之間的整合與協作。

（三）以產業鏈支撐新城區有機體建構

產業鏈是各個產業部門之間具有一定的技術經濟關聯，其包含價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈的內在對接機制，其實質是具有某種內在聯系的企業群結構，其間存在著上下游關系和相互價值交換，上游環節向下游環節提供產品和服務，下游環節向上游環節反饋信息。以產業鏈支撐的新城區內部形成產業的自循環系統，新城區因產業鏈的內在協調達到了綜合配套、自我循環發展的狀態，因而擺脫了單一產業發展的局限和居民職住分離的后果。一方面，新城區產業鏈的培育要特別重視服務業的發展，根據國內外城市新區的發展經驗，當其工業生產達到一定規模時，如果缺乏與之配套的城市功能，將影響到城市新區工業的持續穩定發展和效應放大。新城區服務業的突破式發展能促進新城區產業升級和宜居環境建設。為此要調整新城區用地結構，大幅提高城市型用地比例，包括商業、教育、文化、醫療、體育、市政等公共基礎設施的用地比例。另一方面，要注意新城區產業鏈發展的限度，需要科學劃定新城區開發邊界，劃定水體保護紅線、綠地系統建設紅線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，確保新城區實現可持續發展。

（四）以精神文明建設支撐新城區有機體發展

在新城區建設中要堅持以人為本，著眼于滿足人的生存發展需要和精神文化需要，推動人與城區的融合發展，以新城區精神文明建設促進物質文明、政治文明、精神文明。一是加強思想道德建設，培育城市意識。一方面，開展理想信念和奉獻精神教育，強化新城區意識，增強居民對于新城區的心理歸屬感，如青島嶗山新城區開展的“建設高科園就是建設我家鄉”“講奉獻、比貢獻，我與高科園共發展”“我說身邊文明人，我說身邊文明事”等主題教育活動；另一方面，以公民道德規范為主要內容，大力開展道德宣傳教育，以家庭為單位對新城區居民進行分層次、有步驟的道德教育，開展思想道德、美好道德、文明格言、家政知識進家庭等活動；另外要注意以群眾喜聞樂見的形式對新城區居民進行普法教育。二是提高科學文化素質，強化勞動技能培訓，拓展居民就業渠道。三是開展豐富多彩的文娛生活，使居民在文娛生活中受到現代文明的熏陶。

（五）以治安綜治保障新城區有機體治理

新城區由于聚居人口背景復雜、未開發區域多、精神文明發展匱乏的原因而隱含著大量不安定因素，需加強社會治安綜合治理予以保障新城區建設的治安與平安。社會治安綜合治理要在新城區政治、經濟、文化、教育等方面給予充分的保障，及時化解不安定因素與社會風險，保障新城區有機體的健康發展。新城區社會治安綜合治理需要在黨委、政府的統一領導下充分依靠新城區社會組織、企業、個體的力量，提高社會治安綜合治理效果。通過借助政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，同向發力，共同推動新城區的精明化增長和精細化管理。把市場培育成為新城區發展的驅動者，把政府視為新城區建設的管理者，把市民當作新城區發展的體驗者和守護者。堅持協調協同，最大限度地推動政府、社會、市民同心同向行動，真正實現城市共治共管、共建共享，形成城市建設與發展的命運共同體。

（作者單位：中共重慶市墊江縣委黨校）