社區(qū)治理與社區(qū)自治的制度化
——以沈陽(yáng)市春河社區(qū)為例

■黃偉強(qiáng)/文

社區(qū)治理與社區(qū)自治的制度化
——以沈陽(yáng)市春河社區(qū)為例

■黃偉強(qiáng)/文

隨著社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會(huì)管理體制也由傳統(tǒng)的單位管理模式向社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理是指對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治理，強(qiáng)調(diào)多元主體優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程和機(jī)制。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過(guò)一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實(shí)踐過(guò)程，是社區(qū)治理的重要目標(biāo)，是民主精神在城鄉(xiāng)基層社會(huì)的必然要求和體現(xiàn)。早在上個(gè)世紀(jì)，美國(guó)著名學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆就在研究公共池塘資源問(wèn)題時(shí)，在大量實(shí)證案例的基礎(chǔ)上，提出了社區(qū)自主組織和自主治理的制度化方法。她認(rèn)為在國(guó)家和市場(chǎng)之外，存在一條解決公地悲劇的新路徑，能夠在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)某些資源系統(tǒng)成功施行適度治理。

自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，開(kāi)始了社區(qū)自治的進(jìn)一步探索。在社區(qū)體制改革中，沈陽(yáng)市按照“小政府，大社會(huì)”原則，建立了以春河社區(qū)為代表的“自治型”模式，讓社會(huì)性組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性和創(chuàng)造性，試圖歸還社區(qū)的自治功能，較好地整合了社區(qū)資源，但其目前仍存在街道辦職能越位、社區(qū)居民參與性不足、第三部門(mén)發(fā)育不健全、整體運(yùn)行機(jī)制不暢等問(wèn)題。未來(lái)，春河社區(qū)應(yīng)遵循“公共池塘資源”制度的設(shè)計(jì)原則，在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上補(bǔ)足短板,改進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu),推動(dòng)社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)制度化。

一、案例回顧

從1998年下半年起，沈陽(yáng)市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始在全市范圍內(nèi)展開(kāi)社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的“沈陽(yáng)模式”。

據(jù)介紹，沈陽(yáng)社區(qū)建設(shè)的目的，就是要把城市管理從以行政管理為主的模式逐步過(guò)渡到以社區(qū)自治管理為主的模式，還權(quán)于民。

春河社區(qū)由原來(lái)的5個(gè)居民委員會(huì)、2700多戶(hù)居民合并而成，打破了原來(lái)由街道行政區(qū)所劃分的社區(qū)界限。春和社區(qū)的組織體系建設(shè)獨(dú)具特色，借鑒我國(guó)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各機(jī)構(gòu)分工合理，協(xié)作良好。如圖1所示，類(lèi)似于人民代表大會(huì)，社區(qū)成員代表大會(huì)作為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，討論決定社區(qū)的重大事項(xiàng)；社區(qū)管理委員會(huì)是完全由居民自主投票選舉產(chǎn)生的社區(qū)“管家”，它代替了原有的居委會(huì)，負(fù)責(zé)社區(qū)教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督工作，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，頗有“行政”與“監(jiān)督”機(jī)構(gòu)二合一的色彩；而社區(qū)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等人員則組成社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，對(duì)社區(qū)管委會(huì)提出建議，進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)黨委處于保障和支持社區(qū)自治的地位。按照“小政府，大社會(huì)”的原則，政府則將社區(qū)管理權(quán)限（包括自治權(quán)、初審權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)）交給社區(qū)。為籌措社區(qū)經(jīng)費(fèi)，政府對(duì)屬于職權(quán)范圍內(nèi)、確實(shí)需要社區(qū)組織協(xié)調(diào)處理的事務(wù)，實(shí)行“有償服務(wù)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的制度。此外，社區(qū)內(nèi)部的權(quán)威人士和代表人士還可以借助專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)這一平臺(tái)，向政府反映社情民意，對(duì)政府決策施加影響。

從圖1可以看出，社區(qū)成員代表大會(huì)為“社區(qū)決策層”，是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；而社區(qū)管理委員會(huì)為“社區(qū)執(zhí)行層”，由社區(qū)居民自主投票選舉產(chǎn)生，并對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

社區(qū)協(xié)商議事會(huì)為“議事監(jiān)督層”，由社區(qū)權(quán)威人士和代表人士組成，為社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)成員代表大會(huì)提供建議，并對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

政府和社區(qū)黨委為“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層”，保障和支持社區(qū)自治，在政治上和政策上支持社區(qū)成員代表大會(huì)及社區(qū)管理委員會(huì)的工作，而社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)并及時(shí)匯報(bào)政府與社區(qū)黨委的工作任務(wù)。

社區(qū)協(xié)商議事會(huì)還承擔(dān)著專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的角色，即代表社區(qū)居民向黨和政府反映意見(jiàn)，提供建議，對(duì)政府決策施加影響。

馬克思·韋伯認(rèn)為：“一個(gè)團(tuán)體可能是：自治的或他治的，自主的或不自主的。自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程。”沈陽(yáng)模式的某些做法與韋伯的觀念不謀而合，體現(xiàn)出自治的特點(diǎn),比如社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)均由社區(qū)居民組成，社區(qū)內(nèi)部成員自主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的日常管理，代表社區(qū)向政府決策施加影響等。

“沈陽(yáng)模式”把改革焦點(diǎn)放在社會(huì)性組織層面，體現(xiàn)了“議行分離，相互制約”的理念，并形成了一種良性的互動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。政府運(yùn)用法律和制度對(duì)社區(qū)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，大膽賦予社區(qū)社會(huì)性組織以法定地位，讓其在社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性和創(chuàng)造性，從而剝離了街道辦強(qiáng)加給社區(qū)的行政職能，試圖歸還社區(qū)的自治功能。

二、案例分析

如奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中談及的公共池塘資源一般，春河社區(qū)作為一個(gè)自治團(tuán)體，強(qiáng)調(diào)自主組織和自主管理，但這種團(tuán)體的存續(xù)和發(fā)展并不是天然生成的，是具備一定的規(guī)律和條件的。通過(guò)對(duì)眾多案例的分析，奧斯特羅姆總結(jié)出了一套長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源制度中所闡述的設(shè)計(jì)原則，這些原則是長(zhǎng)期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。具體到本案例中，長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源制度中所闡述的設(shè)計(jì)原則部分對(duì)應(yīng)如下：

一是清晰界定邊界：在春河社區(qū)的自治模式下，對(duì)社區(qū)黨委和政府的邊界以及社區(qū)居民個(gè)人的角色，基本有了明確規(guī)定，即黨委提供支持和保障，政府則將社區(qū)管理權(quán)限交還給社區(qū)，居民通過(guò)自治平臺(tái)參與社區(qū)活動(dòng)、管理社區(qū)公共事務(wù)。

二是集體選擇的安排：在春河社區(qū)，只要其本人愿意，絕大多數(shù)受社區(qū)自治規(guī)則影響的個(gè)人都能夠參與到社區(qū)自治管理中來(lái)，包括社區(qū)的權(quán)威人士、代表人士及普通居民。

三是監(jiān)督：通過(guò)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)這一“議事監(jiān)督層”，社區(qū)權(quán)威人士和代表人士對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民對(duì)居民的治理主體內(nèi)部監(jiān)督。

四是沖突解決機(jī)制：一旦社區(qū)居民之間發(fā)生沖突，或者社區(qū)居民對(duì)社區(qū)黨委或政府產(chǎn)生不信任，借助社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)和社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)“公共論壇”，春河社區(qū)能夠以十分低廉的成本迅速地解決相關(guān)問(wèn)題。

五是嵌套式企業(yè)：這里的“企業(yè)”即社區(qū)，實(shí)行沈陽(yáng)模式的“自治型”社區(qū)通過(guò)社區(qū)多方主體的互動(dòng)，能夠?qū)⑦吔缃缍ā⒓w選擇、監(jiān)督、沖突解決和治理活動(dòng)等組織到一塊，實(shí)現(xiàn)資源的高度整合，促進(jìn)社區(qū)公共福利最大化。

“這些設(shè)計(jì)原則對(duì)公共池塘資源及其相關(guān)制度的存續(xù)性提供了一種可信的解釋。……這些設(shè)計(jì)原則能影響激勵(lì)，使占用者能夠自愿遵守在這些系統(tǒng)中設(shè)計(jì)的操作規(guī)則，監(jiān)督各自對(duì)規(guī)則的遵守情況，并把公共池塘資源的制度安排一代一代地維持下去。”春河社區(qū)所設(shè)計(jì)的這套“公共池塘資源”的制度，為社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)提供了可能性和約束性。

社區(qū)作為具體化的社會(huì)，是社會(huì)的窗口和縮影。自國(guó)家1991年頒布《城市居民委員會(huì)組織法》以來(lái)，社區(qū)建設(shè)在我國(guó)掀起了一陣熱潮。在此背景下，沈陽(yáng)市在社區(qū)體制改革中建立的“沈陽(yáng)模式”別具一格，十分具有借鑒意義，給了其他地區(qū)很多啟發(fā)，但同時(shí)在具體的運(yùn)行過(guò)程中，其實(shí)踐結(jié)構(gòu)仍然存在一些缺陷和不足。

（一）優(yōu)點(diǎn)

一是符合時(shí)代潮流，發(fā)展?jié)摿薮蟆ｋS著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)化進(jìn)程的加快以及城市化水平的提高，舊的街道辦事處——居民委員會(huì)社區(qū)管理模式顯然已經(jīng)不再適應(yīng)新的社會(huì)管理需求。“沈陽(yáng)模式”打破陳規(guī)，創(chuàng)新組織體系，不僅迎合了社區(qū)體制改革這一時(shí)代潮流，并且在本質(zhì)上體現(xiàn)公共行政向新公共管理和新公共服務(wù)范式的過(guò)渡，是大勢(shì)所趨，群眾基礎(chǔ)良好，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二是社區(qū)定位明確，利于社區(qū)資源利用與功能發(fā)揮。春河社區(qū)原有的居委會(huì)數(shù)量眾多，但都規(guī)模過(guò)小，資源匱乏。秉持“小于街道辦事處、大于原來(lái)居委會(huì)”的原則，新社區(qū)整合了原有的5個(gè)居委會(huì)、2700多戶(hù)居民，建立了一個(gè)介于街道和居委會(huì)之間的自治組織，解決了居委會(huì)和街道辦之間的關(guān)系。因?yàn)槿魧⑸鐓^(qū)定位在居委會(huì)，則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，若在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。新社區(qū)介于二者之間，既可以克服這兩方面的弊端，又有利于社區(qū)資源的利用和功能的發(fā)揮，可謂一舉兩得。

三是組織體系健全，分工協(xié)作良好。春河社區(qū)建立了新型的社區(qū)組織體系，這一體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成。社區(qū)成員代表大會(huì)由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)。社區(qū)管理委員會(huì)與規(guī)模調(diào)整后的居民委員會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，職能是教育、服務(wù)、監(jiān)督和管理。社區(qū)協(xié)商議事會(huì)在社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間，行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管委會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)黨章規(guī)定，在社區(qū)設(shè)立黨委、總支和支部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨組織工作。可以看出，春河社區(qū)按照類(lèi)似于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地建立了這一新型的社會(huì)組織體系，機(jī)構(gòu)健全合理，各有分工而又相互協(xié)作，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體。

（二）缺陷

當(dāng)然，沈陽(yáng)模式在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中也并非十全十美，仍存在一定的缺陷和不足，導(dǎo)致其社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在瑕疵，阻礙了社區(qū)自治的制度化進(jìn)程：

一是街道辦事處仍存在職能越位，行政色彩過(guò)濃。街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，一時(shí)難以糾正。如“以政代社”，承擔(dān)了過(guò)多本應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能，大包大攬，管了很多不該管的，同時(shí)在財(cái)政安排上過(guò)度投入（很多事項(xiàng)原本可以招募志愿者來(lái)做的），結(jié)果導(dǎo)致政府有限財(cái)入不敷出。

二是社區(qū)居民參與社區(qū)治理和社區(qū)活動(dòng)的積極性不夠，社區(qū)意識(shí)淡薄，而且社區(qū)居民在社區(qū)治理中只是被動(dòng)地參與管理，而沒(méi)有成為社區(qū)治理的主體。

三是在社區(qū)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三部門(mén)的培育上，政府的政策指導(dǎo)、資金投入等均存在不到位現(xiàn)象。

四是社區(qū)組織運(yùn)行機(jī)制尚不完善。目前，社區(qū)管理委員會(huì)如何協(xié)調(diào)黨、政府、企業(yè)等主體間的關(guān)系是一個(gè)大難題。

三、對(duì)社區(qū)建設(shè)的啟發(fā)與建議

沈陽(yáng)市作為老牌重工業(yè)城市，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，把社區(qū)作為改革后的“生存空間”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)得重大突破，是其制度變遷的重要?jiǎng)恿Α！吧蜿?yáng)模式”體現(xiàn)了“社區(qū)自治，議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會(huì)民主政治的發(fā)展方向，對(duì)我國(guó)社區(qū)建設(shè)具有重要啟發(fā)。

社區(qū)體制改革的關(guān)鍵在于：如何實(shí)現(xiàn)職能在區(qū)政府-街道辦-社區(qū)之間的最優(yōu)定位，形成和諧、高效關(guān)系，從而使區(qū)政府、社區(qū)、街道各自的天然優(yōu)勢(shì)能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。誠(chéng)然，社區(qū)自治并不是對(duì)政府管理的排斥，兩者之間應(yīng)該是新型合作關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系。新型合作關(guān)系內(nèi)涵體現(xiàn)為：在“行政的歸行政，自治的歸自治”的原則上，分工協(xié)作，相互配合，相互支持，共同實(shí)現(xiàn)“良治”。下階段，春河社區(qū)應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮社會(huì)性組織健全優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上補(bǔ)足短板，使社區(qū)居民在真正意義上成為社區(qū)治理的主體，與政府、企業(yè)、民間組織等多元主體良性互動(dòng)，協(xié)商合作、協(xié)同互動(dòng)、協(xié)作共建，最大程度改進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)自治早日實(shí)現(xiàn)制度化。

一要從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，淡化行政色彩。權(quán)力本位體現(xiàn)的是行政色彩，是政府權(quán)力觸角向基層公共事務(wù)的延伸，而權(quán)利本位強(qiáng)調(diào)的是在社區(qū)治理中對(duì)社區(qū)居民公民權(quán)利的尊重和重視。春河社區(qū)所在的街道辦事處應(yīng)及時(shí)糾正職能越位的問(wèn)題，改變大包大攬的作風(fēng)，調(diào)整黨委政府主導(dǎo)和強(qiáng)力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的做法。要切實(shí)轉(zhuǎn)變理念和職能，充分尊重社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，涉及社區(qū)居民切身利益的公共政策的制定和公共事務(wù)的決策，要主動(dòng)讓居民參與其中，進(jìn)行討論和協(xié)商。

二要大力培育第三部門(mén)組織，促進(jìn)自治主體多元化。當(dāng)前春河社區(qū)的治理主體，局限于黨委、政府、社區(qū)三者之間，并未真正實(shí)現(xiàn)自治主體的多元化。基層社會(huì)治理的主體是多元的，既包括政府自身，也包括近些年嶄露頭角的社會(huì)非營(yíng)利組織、市場(chǎng)化組織等。因此，要大力培育第三部門(mén)組織，充分發(fā)揮其處理問(wèn)題專(zhuān)業(yè)而又迅速的優(yōu)勢(shì)，使其成為推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量不斷提升的重要力量之一。同時(shí)，要注意調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)單位參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性，努力營(yíng)造社區(qū)共建的氛圍。

三要營(yíng)造社區(qū)自治的文化氛圍，調(diào)動(dòng)居民參與的積極性。在“沈陽(yáng)模式”中，改革焦點(diǎn)是社會(huì)性組織，社區(qū)治理機(jī)構(gòu)優(yōu)位于社區(qū)居民，社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)并不是很強(qiáng)，很大程度上歸咎于社區(qū)民主自治的文化氛圍不夠濃厚。社區(qū)發(fā)展與社區(qū)文化相輔相成，社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能的形成十分依賴(lài)于社區(qū)文化的建設(shè)。所以，春河社區(qū)應(yīng)在社區(qū)自治的過(guò)程中，始終遵循“以人為本”的原則，通過(guò)各種方法營(yíng)造并豐富社區(qū)民主自治的文化氛圍，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)、管理社區(qū)事務(wù)的積極性和能動(dòng)性，提高社區(qū)居民的參與感和認(rèn)同感。

（作者單位：上海交通大學(xué)）