社區治理與社區自治的制度化
——以沈陽市春河社區為例

■黃偉強/文

社區治理與社區自治的制度化
——以沈陽市春河社區為例

■黃偉強/文

隨著社會發展與經濟結構轉型，社會管理體制也由傳統的單位管理模式向社區治理模式轉變。社區治理是指對社區范圍內公共事務所進行的治理，強調多元主體優化社區秩序的過程和機制。社區自治是社區居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區事務的權利及其實踐過程，是社區治理的重要目標，是民主精神在城鄉基層社會的必然要求和體現。早在上個世紀，美國著名學者埃莉諾·奧斯特羅姆就在研究公共池塘資源問題時，在大量實證案例的基礎上，提出了社區自主組織和自主治理的制度化方法。她認為在國家和市場之外，存在一條解決公地悲劇的新路徑，能夠在一個較長時間內對某些資源系統成功施行適度治理。

自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，開始了社區自治的進一步探索。在社區體制改革中，沈陽市按照“小政府，大社會”原則，建立了以春河社區為代表的“自治型”模式，讓社會性組織在社區建設中發揮主導性和創造性，試圖歸還社區的自治功能，較好地整合了社區資源，但其目前仍存在街道辦職能越位、社區居民參與性不足、第三部門發育不健全、整體運行機制不暢等問題。未來，春河社區應遵循“公共池塘資源”制度的設計原則，在發揮自身優勢的基礎上補足短板,改進社區治理結構,推動社區自治實現制度化。

一、案例回顧

從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區試點的基礎上，開始在全市范圍內展開社區體制改革，重新調整了社區規模，理順了條塊關系，構建新的社區管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的“沈陽模式”。

據介紹，沈陽社區建設的目的，就是要把城市管理從以行政管理為主的模式逐步過渡到以社區自治管理為主的模式，還權于民。

春河社區由原來的5個居民委員會、2700多戶居民合并而成，打破了原來由街道行政區所劃分的社區界限。春和社區的組織體系建設獨具特色，借鑒我國國家政權機構的設置，各機構分工合理，協作良好。如圖1所示，類似于人民代表大會，社區成員代表大會作為社區最高權力機構，討論決定社區的重大事項；社區管理委員會是完全由居民自主投票選舉產生的社區“管家”，它代替了原有的居委會，負責社區教育、服務、管理和監督工作，對社區成員代表大會負責，頗有“行政”與“監督”機構二合一的色彩；而社區的人大代表、政協委員、知名人士、居民代表等人員則組成社區協商議事委員會，對社區管委會提出建議，進行監督。社區黨委處于保障和支持社區自治的地位。按照“小政府，大社會”的原則，政府則將社區管理權限（包括自治權、初審權、協管權和監督權）交給社區。為籌措社區經費，政府對屬于職權范圍內、確實需要社區組織協調處理的事務，實行“有償服務，費隨事轉”的制度。此外，社區內部的權威人士和代表人士還可以借助專業咨詢機構這一平臺，向政府反映社情民意，對政府決策施加影響。

從圖1可以看出，社區成員代表大會為“社區決策層”，是社區最高權力機構；而社區管理委員會為“社區執行層”，由社區居民自主投票選舉產生，并對社區成員代表大會負責。

社區協商議事會為“議事監督層”，由社區權威人士和代表人士組成，為社區管理委員會和社區成員代表大會提供建議，并對社區管理委員會進行監督。

政府和社區黨委為“社區領導層”，保障和支持社區自治，在政治上和政策上支持社區成員代表大會及社區管理委員會的工作，而社區成員代表大會和社區管理委員會負責落實并及時匯報政府與社區黨委的工作任務。

社區協商議事會還承擔著專業咨詢機構的角色，即代表社區居民向黨和政府反映意見，提供建議，對政府決策施加影響。

馬克思·韋伯認為：“一個團體可能是：自治的或他治的，自主的或不自主的。自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的章程，而是由團體的成員按其本質制定章程。”沈陽模式的某些做法與韋伯的觀念不謀而合，體現出自治的特點,比如社區管理委員會和社區協商議事會均由社區居民組成，社區內部成員自主選舉產生，負責社區事務的日常管理，代表社區向政府決策施加影響等。

“沈陽模式”把改革焦點放在社會性組織層面，體現了“議行分離，相互制約”的理念，并形成了一種良性的互動運行機制。政府運用法律和制度對社區運行機制進行規范，大膽賦予社區社會性組織以法定地位，讓其在社區建設與發展中發揮主導性和創造性，從而剝離了街道辦強加給社區的行政職能，試圖歸還社區的自治功能。

二、案例分析

如奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中談及的公共池塘資源一般，春河社區作為一個自治團體，強調自主組織和自主管理，但這種團體的存續和發展并不是天然生成的，是具備一定的規律和條件的。通過對眾多案例的分析，奧斯特羅姆總結出了一套長期存續的公共池塘資源制度中所闡述的設計原則，這些原則是長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構件。具體到本案例中，長期存續的公共池塘資源制度中所闡述的設計原則部分對應如下：

一是清晰界定邊界：在春河社區的自治模式下，對社區黨委和政府的邊界以及社區居民個人的角色，基本有了明確規定，即黨委提供支持和保障，政府則將社區管理權限交還給社區，居民通過自治平臺參與社區活動、管理社區公共事務。

二是集體選擇的安排：在春河社區，只要其本人愿意，絕大多數受社區自治規則影響的個人都能夠參與到社區自治管理中來，包括社區的權威人士、代表人士及普通居民。

三是監督：通過社區協商議事會這一“議事監督層”，社區權威人士和代表人士對社區管理委員會實施監督，實現了社區居民對居民的治理主體內部監督。

四是沖突解決機制：一旦社區居民之間發生沖突，或者社區居民對社區黨委或政府產生不信任，借助社區成員代表大會、社區協商議事會和社區管理委員會等社區“公共論壇”，春河社區能夠以十分低廉的成本迅速地解決相關問題。

五是嵌套式企業：這里的“企業”即社區，實行沈陽模式的“自治型”社區通過社區多方主體的互動，能夠將邊界界定、集體選擇、監督、沖突解決和治理活動等組織到一塊，實現資源的高度整合，促進社區公共福利最大化。

“這些設計原則對公共池塘資源及其相關制度的存續性提供了一種可信的解釋。……這些設計原則能影響激勵，使占用者能夠自愿遵守在這些系統中設計的操作規則，監督各自對規則的遵守情況，并把公共池塘資源的制度安排一代一代地維持下去。”春河社區所設計的這套“公共池塘資源”的制度，為社區居民實現自我管理、自我服務提供了可能性和約束性。

社區作為具體化的社會，是社會的窗口和縮影。自國家1991年頒布《城市居民委員會組織法》以來，社區建設在我國掀起了一陣熱潮。在此背景下，沈陽市在社區體制改革中建立的“沈陽模式”別具一格，十分具有借鑒意義，給了其他地區很多啟發，但同時在具體的運行過程中，其實踐結構仍然存在一些缺陷和不足。

（一）優點

一是符合時代潮流，發展潛力巨大。隨著我國經濟體制和政治體制改革的不斷深入、經濟發展與工業化進程的加快以及城市化水平的提高，舊的街道辦事處——居民委員會社區管理模式顯然已經不再適應新的社會管理需求。“沈陽模式”打破陳規，創新組織體系，不僅迎合了社區體制改革這一時代潮流，并且在本質上體現公共行政向新公共管理和新公共服務范式的過渡，是大勢所趨，群眾基礎良好，發展潛力巨大。

二是社區定位明確，利于社區資源利用與功能發揮。春河社區原有的居委會數量眾多，但都規模過小，資源匱乏。秉持“小于街道辦事處、大于原來居委會”的原則，新社區整合了原有的5個居委會、2700多戶居民，建立了一個介于街道和居委會之間的自治組織，解決了居委會和街道辦之間的關系。因為若將社區定位在居委會，則不利于社區功能的發揮。街道辦事處是政府的派出機關，若在街道層面上組建社區，則又影響社區的自治性質。新社區介于二者之間，既可以克服這兩方面的弊端，又有利于社區資源的利用和功能的發揮，可謂一舉兩得。

三是組織體系健全，分工協作良好。春河社區建立了新型的社區組織體系，這一體系由決策層、執行層、議事層和領導層構成。社區成員代表大會由社區居民和社區單位代表組成，定期討論決定社區重大事項。社區管理委員會與規模調整后的居民委員會實行一套班子、兩塊牌子，職能是教育、服務、監督和管理。社區協商議事會在社區代表大會閉會期間，行使對社區事務的協商、議事職能，有權對社區管委會的工作進行監督。同時，根據黨章規定，在社區設立黨委、總支和支部，負責領導社區黨組織工作。可以看出，春河社區按照類似于國家政權機構的設置，創造性地建立了這一新型的社會組織體系，機構健全合理，各有分工而又相互協作，構成了一個有機的整體。

（二）缺陷

當然，沈陽模式在實際的運行過程中也并非十全十美，仍存在一定的缺陷和不足，導致其社區治理結構存在瑕疵，阻礙了社區自治的制度化進程：

一是街道辦事處仍存在職能越位，行政色彩過濃。街道辦事處作為政府的派出機關，習慣于計劃經濟時代的傳統做法，一時難以糾正。如“以政代社”，承擔了過多本應由非政府組織承擔的職能，大包大攬，管了很多不該管的，同時在財政安排上過度投入（很多事項原本可以招募志愿者來做的），結果導致政府有限財入不敷出。

二是社區居民參與社區治理和社區活動的積極性不夠，社區意識淡薄，而且社區居民在社區治理中只是被動地參與管理，而沒有成為社區治理的主體。

三是在社區中介服務機構等第三部門的培育上，政府的政策指導、資金投入等均存在不到位現象。

四是社區組織運行機制尚不完善。目前，社區管理委員會如何協調黨、政府、企業等主體間的關系是一個大難題。

三、對社區建設的啟發與建議

沈陽市作為老牌重工業城市，在經濟體制轉軌中，把社區作為改革后的“生存空間”，實現社區自治建設得重大突破，是其制度變遷的重要動力。“沈陽模式”體現了“社區自治，議行分離”的原則，符合現代社會民主政治的發展方向，對我國社區建設具有重要啟發。

社區體制改革的關鍵在于：如何實現職能在區政府-街道辦-社區之間的最優定位，形成和諧、高效關系，從而使區政府、社區、街道各自的天然優勢能得到充分發揮，以達到資源配置的帕累托最優。誠然，社區自治并不是對政府管理的排斥，兩者之間應該是新型合作關系而非對立關系。新型合作關系內涵體現為：在“行政的歸行政，自治的歸自治”的原則上，分工協作，相互配合，相互支持，共同實現“良治”。下階段，春河社區應當在充分發揮社會性組織健全優勢的基礎上補足短板，使社區居民在真正意義上成為社區治理的主體，與政府、企業、民間組織等多元主體良性互動，協商合作、協同互動、協作共建，最大程度改進社區治理結構，推動社區自治早日實現制度化。

一要從權力本位向權利本位轉變，淡化行政色彩。權力本位體現的是行政色彩，是政府權力觸角向基層公共事務的延伸，而權利本位強調的是在社區治理中對社區居民公民權利的尊重和重視。春河社區所在的街道辦事處應及時糾正職能越位的問題，改變大包大攬的作風，調整黨委政府主導和強力推動社區建設的做法。要切實轉變理念和職能，充分尊重社區居民的知情權、參與權、監督權和表達權，涉及社區居民切身利益的公共政策的制定和公共事務的決策，要主動讓居民參與其中，進行討論和協商。

二要大力培育第三部門組織，促進自治主體多元化。當前春河社區的治理主體，局限于黨委、政府、社區三者之間，并未真正實現自治主體的多元化。基層社會治理的主體是多元的，既包括政府自身，也包括近些年嶄露頭角的社會非營利組織、市場化組織等。因此，要大力培育第三部門組織，充分發揮其處理問題專業而又迅速的優勢，使其成為推動社會公共服務質量不斷提升的重要力量之一。同時，要注意調動轄區內單位參與社區事務的主動性，努力營造社區共建的氛圍。

三要營造社區自治的文化氛圍，調動居民參與的積極性。在“沈陽模式”中，改革焦點是社會性組織，社區治理機構優位于社區居民，社區居民的社區意識并不是很強，很大程度上歸咎于社區民主自治的文化氛圍不夠濃厚。社區發展與社區文化相輔相成，社區結構及其功能的形成十分依賴于社區文化的建設。所以，春河社區應在社區自治的過程中，始終遵循“以人為本”的原則，通過各種方法營造并豐富社區民主自治的文化氛圍，調動社區居民參與社區活動、管理社區事務的積極性和能動性，提高社區居民的參與感和認同感。

（作者單位：上海交通大學）