“飛地經濟”的江蘇試驗

王克

跨區域共建產業園區期待“法人治理”式合作機制

6月2日，國家發改委、國土資源部、商務部等八部委聯合出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵上海、江蘇、浙江以及長江中上游地區共建產業園區。

“飛地經濟”，即相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破區劃限制，通過跨空間開發實現資源互補、協調發展。在江蘇就有這樣一塊典型的經濟“飛地”——江蘇江陰—靖江工業園區（下稱“園區”）。

2002年8月，分屬不同行政地區的縣級市江陰、靖江共同簽署園區《聯合開發備忘錄》；次年2月，正式方案遞交江蘇省委、省政府，8月園區揭牌；3年以后，園區被國家發改委核準為省級經濟開發區。兩個城市直接運營產業園區的“原創模式”一時吸引了全國的目光。

需求導向催生共建模式

靖江，位于長江北岸，由蘇北的地級城市泰州代管；南岸的江陰則為蘇南地級城市無錫所轄。盡管有人考證出兩地明清時期“同隸常州府”，更有靖江“元代歸屬江陰”的說法，但直接觸動雙方“聯姻”念頭的還是江陰大橋1999年正式通車——兩地之間10分鐘的車程很讓人產生“同城一家”的感覺。

然而，《中國經濟周刊》記者調研中得到的更為真切的合作理由卻不是簡單的“地理接近性”——聯合能夠共同獲利，或者，共生才可避免危機，似乎更加符合雙方的內心訴求。當地官方文件對此并不隱諱，比較正式的說法是：靖江為趕上蘇南，開始啟動沿江開發，但囿于經濟實力，近半長江岸線資源閑置；江陰經濟發達，拓展空間日漸狹小，可用岸線更是所剩無幾。因此，大橋甫成，雙方即開始頻繁接觸，2001年至2003年更就具體問題展開多輪談判，直至達成相關協議并得到省委、省政府主要領導的肯定。

兩個縣級城市之間的“卿卿我我”上升為“省級戰略”，江陰、靖江一方負責投資開發，一方管理社會事務，決策機構則是兩市共同成立的“聯動開發協調委員會”?！翱缃诤稀彪S即大張旗鼓——揚子江船業、新長江實業、中船澄西船廠、大明科技、電工合金等一批優秀骨干企業都在園區投資大體量優質項目，累計投資額超過100億元。

時至今日，園區已成功打造出中國民營造船、國家重鋼結構兩大產業基地，以及“特色冶金—機電—汽車零部件—特色車輛”“特色冶金—鋼結構—船舶修造”兩條產業鏈，基本形成特色產業和央企項目集聚的態勢，并創造出五個“國內之最”：最大的集裝箱船、最高建筑的鋼結構、最先進的高速鐵路線纜、跨度最大的跨海大橋鋼箱梁、最高強度的系泊鏈。另外，在聯動開發帶動下，大量蘇南企業到靖江及周邊地區投資發展，如德橋倉儲、華菱錫鋼、安泰動力等。

2016年11月，第九屆長三角投資發展論壇、長三角產業升級與中國制造2025戰略峰會暨長三角最強中國制造系列評選活動在蘇州舉行，江陰—靖江工業園區憑借產業集聚、區位優勢、聯動開發、科技創新、人才資源榮獲“長三角最強中國制造產業集聚區”稱號。

按照規劃，到2020年，江陰—靖江工業園區要完成工商開票銷售1000億元、地區生產總值超150億元，累計完成工業投入100億元、財政收入超10億元，每年到位外資1億美元，在江陰、靖江兩市主要經濟指標中所占份額繼續提升，成為區域經濟新的增長極。

14年過去，園區已長成“翩翩少年”。但不可回避的是，管理體制和運作機制并未即時革新，難以支撐園區的進一步發展，一位長期關注園區發展的專家一言以蔽之——“孩子長大了卻仍然穿著幼時的衣服?！?/p>

創新思維碰撞歷史經驗

或許是因為飛地經濟前無“古人”，所以當年是以協議方式規定園區操作規則的。按照協議，投資、管理以江陰為主，土地、勞動力和環境配套以靖江為主。具體方案是：靖江提供60平方公里土地，由江陰經濟開發區在靖江注冊成立投資公司；江陰、靖江按照9﹕1的比例共同出資1億元用于園區建設；10年內兩市都不從園區提取投資收益而將其全部留在園區滾動發展；10年后若有收益分成，兩市各得50%。隨后，江陰市政府在園區成立管委會，負責投資開發和管理工作；靖江市政府則在園區成立辦事處，負責社會事務。另外，工商、地稅由江蘇省派駐，國稅、質監由江陰相關部門負責，國土、規劃、建設、水利、公安由靖江管轄。2013年，隨著靖江港獲批一類開放口岸，園區口岸查驗管理權限由江陰劃歸泰州。

《中國經濟周刊》記者從有關渠道獲悉，園區成立后，兩地政府都曾賦予其較大的行政管理和資源配置權限，并出臺了一系列有利于園區發展的政策措施，比如實行一級財政，加大稅收返還，省級以上之外的規費一律不收。政府能夠調控的項目、土地、資金、人才等要素資源都優先供給園區。

但隨著時間的推移和市場的變化，以江南產業向江北轉移為主要形式的“拉動式開發”邊際效益出現下降趨勢，園區的發展與兩地政府和當地民眾的期望形成了一定差距。

2017年4月26日，江陰、靖江兩地召開“聯動開發協調會”，對完善融合發展協調機制、深化兩地干部互掛制度、創新融合發展運作機制等問題進行了討論，會議一致表示要繼續堅持“跨區聯動、共同開發”的道路不動搖，以更高遠目標、更有力舉措、更優質服務打造聯動開發、融合發展的樣板區。官方稱此次兩地會商“標志著合作共建進入了新的階段”。

《中國經濟周刊》記者注意到，4月26日兩地協調的重大意義不止于調整管理體制和運作機制以解決“衣服合身”的問題，園區的轉型升級被提到了前所未有的高度——為呼應江蘇省“跨江融合”構筑“揚子江城市群”的最新戰略決策，會議提出要從產業、社區、生態、道路、交通、岸線等方面對園區做出“高水平規劃”，要實現“行政主導轉向市場主體”“企業轉移轉變為產業引領”“資金扶持走向資本平衡”。在宏觀經濟形勢存在下行壓力的形勢下，這一要求對園區運營方而言無疑是一種嚴峻的考驗，將曾經發揮過示范和先導作用的操作模式“打破重來”更需要主政者的勇氣和智慧。

飛地經濟呼喚法人治理

有關專家告訴《中國經濟周刊》記者，毋庸諱言，江南經濟的擴張瓶頸造就了江北發展的天然機遇，“跨江聯動”的本質是一種資源互補。2003年《江蘇統計年鑒》記載，江陰市2002年人均GDP為35473元，靖江市同期數據是12700元。江陰的機制和資本“遇見”靖江的土地和勞力，可謂天作之合。但他同時認為，這種互補絕不可以寄全部希望于政府強力推動下的“有錢出錢、有力出力”；實際上，完全依靠政府間的“通力合作”也不是社會主義市場經濟的應有之義。

記者調研發現，“跨江聯動”與彼時江蘇旨在“緩解蘇南、蘇中、蘇北嚴重經濟失衡局面”的沿江開發戰略密切相關，園區運作前期的若干特殊政策對這一模式的迅速成型更是不可或缺，“市長”與“市場”在經濟發展過程中的功能及貢獻必須用歷史的眼光來看待。園區成立之初，江蘇省政府為其“定制”了8條專項政策，涉及項目審批、工商登記、財稅扶持等若干方面。比如，園區連續5年每年可獲1000萬元財政補貼；園區新建項目在2007年底前投產的，自投產之日起，新增增值稅、所得稅的省、市、縣留成部分連續3年由財政全額補貼給園區。2008年，江蘇省將這一財稅扶持政策延長至2010年底，此后的2011—2012年該項政策再次得以延續。另外，江陰市政府積極鼓勵和引導江陰本土的“品牌企業”渡江北上，以產業、市場、技術、資本為紐帶拉動園區招商引資并向蘇北腹地輻射，靖江市政府在園區的征地拆遷、社會事務等方面積極作為，這些都是純粹的市場機制所不可替代的。但有關專家認為，園區真正的內生動力還應當是市場經濟的內在規律，而且在市場之手作用下，政策的效用應當是疊加、放大甚至是強力輻射的。因此，應當尋找到一種更加符合市場經濟規律的管理辦法。

據《中國經濟周刊》記者了解，江陰、靖江兩市政府當年共同成立投資公司，本意就是運用市場手段進行園區開發，事實上這種方式已經取得初步成效，從2009年下半年起，園區依托核心項目和優質資源加快融資平臺建設，引進項目全部實行市場化運作，投融資模式也從單一依靠政府投入開始向財政、社會、市場、信貸共同支撐的多元化模式轉變。

專家據此建議，諸如江陰—靖江工業園區這樣的“經濟飛地”可以去行政化、去區域化——全面“改制”為具有獨立法人地位的經濟實體，以“計劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規劃、財政等權限，園區管委會作為國有企業的管理機構承擔國有資產保值增值責任，兩地政府則按照股權確立其成本分擔和權益分配方式。

“八部委出臺的《關于支持‘飛地經濟發展的指導意見》第七條，明確鼓勵按照市場化原則和方式開展‘飛地經濟合作，包括‘通過特許經營、政府購買服務等方式將園區部分或全部事務委托給第三方運營管理……‘法人治理恰逢其時?！痹搶＜艺J為。

責編：趙澤