食品安全監管中的北京模式

京市是食品安全監管領域的核心區域，在構建監管體制過程中，逐漸形成了一套有特色的、適合北京的發展情況的模式，同時工商行政管理部門成為監管食品的核心部門。北京模式具有一定的優越性，在奧運會期間從未發生一起食品安全問題。本文將重點分析北京模式的優勢和實用性，并為其他地區食品安全監管建設 提供經驗和藍本。

我國食品安全監管體制的發展歷程

為我國食品安全監管制度奠定基礎的是2003年的政府機構改革。隨著國家之品藥品監督管理局的成立，說明了食品安全監管機構是國家層面的獨立執法者。2004年9月國務院頒布《關于進一步加強食品安全工作的決定》，市場逐漸形成“分段監管為主、品種監管為輔”的監管模式。這種模式用舉例的方法來說就是：農業部門負責初級產品的監管、質檢部門負責食品加工環節的監管、衛生部門負責餐飲業的衛生監管、食品藥品監管部門負責綜合監管 ，組織處理相關食品安全的事故問題。

這種監管模式綜合了各個部門的傳統優勢和專業優勢，明確了各個部門的責任，有利于在制度和技術等方面實現我國食品監察的目標。但是要實現這種目標是需要一些要求的，比如信息溝通流暢、資源共享、各個部門的職責對接、執法時的充分配合。這種鏈條式的分段式監管模式造成是多龍治水，實現上述要求存在很大難度。食品藥品監督管理部門成立時間短、資源設備還不完善、系統方面比較單薄，造成沒有嚴格的執行，達不到重點監管的力度，造成我國食品安全體系沒有形成一個完善的指揮體系。在我國發生的奶粉事件中，完全的暴露了食品藥品監管部門的監管不到位問題，這也刺激了我國的監管變革進程。

國務院在2008年開始了新一輪的機構改革。這次改革中，衛生部成為食品安全綜合協調的總指揮部門，獲得了全國食品安全衛生監管體系的領導權，此時，國家層面的食品安全監管制度發生了重大變革。

國家食品安全制度的變革深刻影響著北京的食品安全監管體制的發展方向。值得大家注意的是在北京食品監管方面具有一定的特點，成為值得大家深思的一個基本成功案例。

“北京模式”下的地方食品安全監管體制

對地方性食品安全監管體制進行規定了的《食品安全法》中，規定縣級以上人民政府對本行政區的食品安全監管負主要責任，對本地區的食品安全監管工作進行統一領導，協調調度。在各自的職責范圍內，食品監督管理部門對本行政區的食品安全進行監督管理。

在整體安排上，北京市的食品安全監管服從國家層面的制度安排。例如在農業方面農業部門負責初級產品的生產環節的質量監管，質檢部門負責食品生產部門的質量安全，工商部門的工作職責負責產品流通環節的質量監管。為了產生更好的結果，北京也采取了一部分適合北京特殊情況的監管體制。

首先，資料顯示，在全國范圍內，只有北京保留了藥監框架，沒有將其與國家食品藥品監督管理局進行完全相連接。2003年以后，北京市藥品監督管理局保留了單一的食品藥品監督局，承擔單一的管理職責，僅僅負責本地區的藥品食品監管。

其次，向其他城市一樣的，北京成立個高規格的食品安全領導小組 ，但是扮演著舉足輕重的角色卻是工商行政管理部門，因為在該機構擔任副主任的是工商管理部負責人，并且在市工商局設有食品安全監督協調辦公室。據相關資料顯示，在其他省市基本將食品安全委員會辦事機構設在食品藥品監督管理管理部門，副主任由本部門領導出任。本市的食品安全綜合監督、協調組織、對重大事故的監督檢查由北京市食品安全監督協調辦公室負責，接受來自國家食品藥品安全監督管理局的指導和監督管理。

最后，從國家設立獨立食品安全監管機構到調整監管體制滯后，北京市的衛生行政管理部門只負責消費環節比如餐飲業、學校企業的 食堂的食品安全問題，沒有承擔本地區的食品安全綜合監督職責。具體如下：以農戶和食品生產企業為主體的生產環節，北京市食品安全監管內容為初級食用農產品的食品安全和食品生產加工環節質量安全衛生監督管理；以流通企業為主體的流通環節，其監管內容為市場流通食品安全和進出口食品安全；以餐飲業和食堂為主體的消費環節，其監管內容為監督管理食品、組織定制食品管理規范。由此可以得知，北京的食品安全監管體系主要表現為在衛生部門的角色為配角時，擔任主導地位的依舊是工商行政管理部門。其不僅負責流通環節的食品安全監管還需要管理協調調度跨環節的食品安全監管。

“北京模式”制度的適用性

北京在國家層面的指導下對北京的食品安全監管制度進行了有益嘗試，形成了以工商部門為核心的制度，在設計的合理性方面來講表現在 以下幾個方面：

1.為了符合外購型市場的要求突出了流通環節在食品監管中的重要性。北京作為一個文化中心、政治中心，在各個方面都要優于其他省市。在人口方面，固定人口超過1800萬，加上每年500多萬的流動人口，因此2300多萬的人口食品安全問題亟待解決。然而與之矛盾的是北京市的食品產量遠遠低于食品需求量，不能滿足食品市場需求。北京2010年糧食產量大約為120萬噸，然而市場需求量為700萬噸，那就說明基本上百分之八十五左右的食品由外省輸入。與之類似的，不僅糧食需要由近省比如河北、東北、河南等地區不斷的補給，在蔬菜水果等市場的需求也遠遠超過了北京一省的產量，其余的需求也將由南方地區以及山東等省市供給。

在這樣的市場情況下，北京市在生產環節方面的食品監察工作量遠遠小于其他省市，因此監控體系的重點就應放在對來自外地的食用農產品和精加工產品的質量進行嚴格的檢查，在本地的市場上從源頭攔截有問題的產品 。因此具有優勢的工商行政管理部門在負責食品安全監管工作中當仁不讓。

2.工商行政管理部門主持食品安全監管工作是一種具有可行性的工作安排。在一段時間內，食品藥品監督局開始負責國家食品安全。但是由于一些局限性并沒有很好的完成由藥監局向食監局的轉變，這個局限性表現在藥監局的專業背景表明著它本身與食品加工業、農產品市場以及餐飲業的食品市場聯系少，伴隨著一些利益以及權力上的誘惑，出現了不好的現象。此外，由于藥監局之前的工作與食品監督工作不大一樣，造成藥監局在進行食品監督工作的時候沒有較好的基層資源，在一定程度上沒有辦法及時的掌握一手資料，這樣就極大地降低了監管效率和監管力度。由于在食品監管上的不好表現，加快了日后改革的步伐。

后來，衛生行政管理部門擔當食品安全的負責人后，情況有較大的好轉。但是，對于北京這座都市來講，北京的食品監管的重點在于流通環節，而衛生部的工作重心在于衛生領域，因此這樣的安排也是不太合適。衛生部門的業務主要在衛生領域，與食品流通領域溝通較少，因此在監管手段上來講也比較單薄。此外，衛生部的基層機構在區縣一級，其工作重心也都與食品市場具有一定的距離。

綜上所述，從藥監局改成食監局或者是衛生部門成為食品監督管理部門，它們的專業特點都沒有辦法較好地適應北京食品市場的特殊環境。直到工商行政管理部門成為食品安全監督管理體系的核心后，發揮了工商行政部門監管方面的專業優勢，加強了與食品流通環節、農產品市場業務的聯系，此外還具有分支眾多、監督力量較為充足的優勢，因此工商行政管理部門成為核心成為可行的一種選擇。

3.讓衛生部門發揮其核心專長而安排監管食品消費環節。 自我國建立食品安全監制體制以來，北京市衛生部門負責餐飲業和食堂的食品監督，沒有發生改變。這種模式發揮了衛生部門的核心專長，保證了監管制度的穩定，提高了監管工作的效率和力度。作為一個餐飲業發達的大都市。在2010年是北京餐飲業的營業收入大約為370億元。發達的餐飲業為人民的生活提供了極大的便利，但是伴隨著便利的同時也存在著極大的風險。無論在哪一個省市，消費者都無法全面的準確的了解原材料的質量以及廚房餐具的衛生情況，北京也是如此。由于規模大小不一，餐飲業的企業每天從市場上進購非常多的蔬菜、肉食、水果、油類、酒品、飲料等所需要的一切原材料，但是由于沒有相關的質量檢驗的技術手段，所以并不能保障原材料的食品安全。北京是文化政治中心，國家機關和科研機關在北京地區分布較為密集，因此要保障這些單位的食堂食品安全。因此，在北京地區確保食品安全對于北京地區的發展具有極強的意義。

在傳統的專業角度來看，衛生部門在發放衛生許可證方面加強了與食品消費環節的餐飲業和單位食堂的關系，在專業方面由于是醫療機構的管理者，所以能夠及時準確的掌握本地區的醫療機構的食源性疾病信息，因此極大地提高了整個食品安全監管的工作效率。由于有強大的工商行政管理部門確保這些餐飲業和單位食堂的原材料符合衛生標準，因此讓專業背景強的衛生部門負責它的食品安全管理工作。國家層面的消費環節的管理監督負責主體的正確改變在一定程度上說明了北京監管體制的合理性。由衛生部門負責消費環節的食品安全將是發揮北京模式的一種重要保證。

食品安全監管是一項需要很強的專業技術的工作，工作人員較高的專業技能，豐富的工作經驗，在實踐中需要不斷的積累，并且監管部門的工作流程也需要在實際工作中要不斷地規范化。由此看，北京食品的消費環節的穩定的監管有利于提升工作人員的工作能力，提升監管的效率，還有利于較低監管對象的不穩定性，減少相關成本。

在新制度經濟學中可以表明，北京的食品監管制度體現了制度內的因素在現實制度中的重要作用。但我們應該從當前的現狀中清楚地認識到決策層要對本地市場的特點有清醒的認識，在其他安排下要做有利于提升監管效率的探索。“北京模式”在北京的特殊背景下結合了實際，表現出鮮明的特色。在本地的食品安全監管的工作中產生了較好的成果，比如在奧運會期間就沒有出現一次食品安全事故。

對于其他省市來說，“北京模式”在經驗方面是否具有極借鑒意義是一個值得思考的問題。相對于北京來說，其他省市的發展遠遠不如北京地區，食品市場的情況在各個方面也有很大的差距，所以北京的監管核心和重點不一定能成為其他地區的核心或者重點。還有一點是“北京模式”的形成是在不斷地演變和推進中進步的，經歷了無數次的變革和改革，地方官員的偏好和相關部門的設置情況都在其中發揮著重要的作用，這些因素在“北京模式”的產生承擔著重要角色。但是在其他省市的情況與北京大不相同，因此無法復制北京的這種食品監管制度。綜上所述，因地制宜才是決策者決策時應該考慮的重點問題，也是尋找構建本地區食品安全機制制度的重點。

作者簡介：

門玉峰（1959-），男，河北石家莊人，北京市社會科學院副研究員，主要研究方向：食品安全管理、企業財務管理、公共管理。