拓寬市民化住房保障模式的研究

王榮

摘要：農民工為社會經濟發展做出了巨大貢獻，應獲得與城鎮居民同等待遇，被納入到城鎮住房保障體系范圍內。然而現有農民工住房保障模式不能完全適應市民化需求，應嘗試創新“成本產權房”模式，緩解政府財政壓力，提高政府保障性住房支出能力，推進農民工市民化進程。

關鍵詞：農民工；市民化；住房保障

一、引言

“十八大”提出推進“農業轉移人口市民化”戰略，確保2020年有1億左右已進入城鎮工作和生活的農業轉移人口市民化。在這些農業轉移人口中農民工是主體，率先推進農民工市民化有利于快速實現農業轉移人口市民化目標。然而我國農民工市民化的進程落后于工業化進程，農民工實現了由農村到城鎮的空間轉移，長期在城鎮工作和生活，但是仍沒有享受到與城鎮居民同等的社會福利待遇，市民化仍處于“半市民化”狀態。

課題組從農民工微觀個體角度研究市民化，2014年在福建泉州的調研數據顯示，有65%的農民工愿意市民化。當問及“什么因素制約其成為城鎮居民”時，普遍的看法是在工作城市沒有自己的房子，現有收入無法承擔高昂的住房成本。由此可見在眾多制約市民化的宏觀和微觀因素中，住房問題是阻礙農民工由“半市民化”到“市民化”轉變難以跨越的門檻。

2016年8月國務院印發了《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，通知中提出中央和省級財政要通過建立農業轉移人口市民化獎勵機制，適當分擔農業轉移人口市民化成本。涉及到市民化子女教育、醫療保障、社會保障、就業服務等多方面的財政支持，卻沒有提及農民工住房問題的財政支持。如何化解農民工住房難的問題，探索適合農民工由“半市民化”到“市民化”的住房供給模式，無疑對解決農民工個人住房問題和緩解政府財政壓力具有現實意義。

二、拓寬市民化住房保障模式的必要性

長期二元分割制度的存在，限制了農民工收入水平的提高，阻塞了通過市場解決農民工住房的重要途徑。然而農民工為社會經濟發展做出了巨大貢獻，理應獲得與城鎮居民同等待遇，應將農民工也納入到城鎮住房保障體系范圍內，現有農民工住房保障模式存在各種不足，不能完全適應市民化需求。嘗試創新“成本產權房”模式，應用到農民T市民化住房保障項目中。

成本產權房是指由政府出資建設并按照成本價格銷售給愿意市民化的農民工，具有與商品房相同的具有永久完全產權的保障性住房。創新“成本產權房”住房保障模式的必要性主要體現在如下方面。

（一）公租房的不穩定性

公租房是本世紀初政府為解決城鎮低收入人口住房問題而實施的重要住房保障工程。隨著農民工住房問題不斷得到關注，自2005年開始政府開始逐步地將農民工納入到了城市住房保障體系范圍內，農民工同樣可以與城鎮人口一樣申請公租房。由于公租房租金相對于市場價格顯得非常低廉，在很大程度上可以減輕農民工在城市工作和生活的成本，提高了農民工實際可支配收入水平，更重要的是解決了農民工的住房問題。然而公租房不利于農民工真正實現“市民化”，原因在于“房子”對中國人來說賦予了“家”的含義，沒有自己的房子意味著“家”還是流動的。公租房其特性在于租賃性質，農民工對其沒有產權，待日后隨著收人水平的提高，將逐漸把公租房退還給政府。因此沒有產權的公租房對于農民工而言所起到的作用體現在過渡性上，不能帶來對工作所在城市的歸屬感。在農民工仍具有高流動性的情況下，公租房不可能實現農民工由“半市民化”到“市民化”的真正轉變。除此之外，在實踐中農民工申請公租房條件苛刻，以深圳市為例公租房申請條件包括本市戶籍、參加社保3年以上和沒有其他住房等。顯然農民工明顯不具備這些條件，實際上仍被排除在住房保障體系之外。

（二）住房補貼造成財政壓力過大

政府通過發放住房補貼間接提供供應住房，這種方式必須在提供住房嚴重困難、政府財政收入有限，無法建廉租房、公租房的條件下才可以采用。根據目前地方財政和農民工住房情況等多方面因素考慮，這種間接方式是可行的。間接補貼形式的典型代表是成都，2008年成都住建局發布的《關于對我市進城務工農村勞動者購房進行補助有關問題的通知》，將簽訂一年以上勞動合同的成都市進城務工和自主創業人員，購買90平米以下住房的可以享受住房補貼。該方式一定程度上提高了農民工住房購買能力。但是，這種方式給財政收支帶來的壓力較大。以農民工人均購買30平方米住房為例，每平方米補貼300元，則一套住房需補貼9 000元，2014年農民工總量為27 395萬人，到2020年若實現l億農民工市民化，平均每年實現2 899萬人市民化，財政每年需支出2 609億元住房補貼，占2014年住房保障支出的51.72%，財政壓力巨大。

（三）住房公積金的不成熟性

自中國住房改革并開始實行住房公積金模式以來，住房公積金極大地幫助城鎮居民解決了居住問題。2005年建設部等多部委發布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（以下簡稱《意見》），其中城鎮單位聘用的進城務工人員、城鎮個體戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金的規定，將農民工也納入了住房公積金的保障范圍。

地方政府也開始逐步探索適合當地的基本模式，典型的湖州和南通住房公積金模式，但是效果不顯著。目前通過住房公積金方式解決農民工住房難問題，推動其由“半市民化”到“市民化”的轉變，存在困難主要有幾方面。

第一，城鎮單位聘用農民工，往往屬于非正式員工，在實踐中區別對待正式員工與非正式員工。農民工參加繳納住房公積金，則意味著企業成本上升，在經濟利潤最大化約束下，企業為農民工繳納住房公積金的積極性一定會減弱。

第二，農民工自身認識不充分。課題組在福建泉州和廣西賀州對面訪的30位農民工的調查中發現，農民工根本不清楚住建部等多部委在2005年下發的《意見》中有關農民工也可以購買住房公積金的說法。另一方面，農民工在工作和生活中經常會受到來自城鎮居民的排斥，造成他們“不屬于這個城市”的心理距離，自然不會認同在該城市繳納住房公積金。最后，農民工仍然具有較高的流動性，在城市工作的目的仍是以“掙錢”為主，這種在外務工的形式和各地經濟水平差異的原因，給住房公積金的實際操作帶來了極大不便。

第三，農民工現實與政策矛盾無法緩解。鄭小晴、胡章林（2008）深刻地分析了我國住房公積金政策中部分條件與農民工現實之間的矛盾。具體表現在《住房公積金管理條例》中第24條規定了有關賬戶余額的提取方式，其中購買、建造、翻建等條件對農民工而言不現實；第26條中規定在購買、建造和翻建等情況下可以申請公積金貸款，但是27條又規定了申請公積金貸款必須有擔保的條件，因為農民工不具有不動產，所以也就不可能申請住房公積金貸款。

（四）經濟適用房的限制與農民工的弱購買力

經濟適用房是以中低收人家庭、住房困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準建設的普通住宅。對于農民工而言，經濟適用房是較為適宜的住房保障模式。一是價格便宜，可以提高農民工市民化能力。根據經濟適用房價格管理辦法規定，經濟適用房價格實行政府指導價，價格包括開發成本、稅金和極低的利潤。2014年全國房地產開發企業經濟適用房竣工造價為2816元/平方米，遠遠低于商品房價格。2014年農民工月平均收人為2864元，收入房價比為1：1，對于農民工而言完全可以承受并實現市民化。二是具有一定產權，可以極大穩定農民工、提高其在城市生活和工作的歸屬感。一些地方如河南汝南縣將“優秀農民工”和繳納社會保險時間較長的農民工納入城區住房保障范圍，將每年城區經濟適用住房總量的15%作為農民工的經濟適用住房房源。

經濟適用房能夠在一定程度上滿足農民工跨越住房障礙實現市民化的需求，但仍存在一些不足之處，在一定程度上約束著農民工市民化。

第一，經濟適用房申請條件的制約，即須具備當地戶籍；家庭收入符合當地低收人家庭和無房或住房面積小于當地規定的住房困難標準。從這些條件可以看出，經濟適用房只適用于當地農民工，而不適用于外來且想在當地市民化的農民工需求。

第二，部分地區銷售價格超出經濟適用房管理辦法規定。課題組在福建泉州的調查結果發現，泉州市目前開發的經濟適用房有見龍亭、東寶花苑等項目，政府規定平均價格為3445元/平方米，然而開發商建設完工的住房面積均超過60平方米，平均價格為7200元/平方米。在泉州制造業企業務工的農民工收入在3000元到5000元占比45.45%，1500元到3000元占比32.47%，從收入房價比的關系看，在泉州務工的農民工有一半以上收入不能支撐購買經濟適用房。

第三，經濟適用房居住環境和條件差。根據課題組在廣西賀州市調研結果顯示，目前賀州市有礦場經濟適用房。該處住房層高低、位置偏遠，無法滿足農民工的基本需求。所以經濟適用房的保障性、經濟I生、適用性也不能解決農民工市民化住房問題。

作為一個重要的特殊群體——農民工，政府提供的保障性住房具有一定的準公共產品的特性，即具備競爭性和非排他性。從現有住房保障模式看雖然能夠在一定程度上緩解農民工住房難的問題，但是排他性效果較為明顯，因此沒有從根本上解決農民工住房問題，也不可能實現農民工由“半市民化”到“市民化”的轉變。

三、拓寬市民化住房保障模式的可行性

通過以上對“半市民化”到“市民化”住房保障模式存在的不足之處的分析，提出解決農民工“半市民化”到“市民化”住房問題的最新模式：建立專門面向農民工市民化的比經濟適用房更適合的成本產權房。

（一）緩解政府財政壓力，提高政府保障性住房支出能力

成本產權房雖然由政府出資興建并按成本價銷售，但是農民工一次或分期繳納，所以不會給政府財政支出帶來壓力。這里以廣西政府在興建公租房和興建成本產權房的收入支出比為例。假設公租房面積為60平方米，租金最高每月為每平方米7元，則政府每月回收420元，一年則5040元；根據國家統計局網站公布的數據，廣西2014年房屋竣工造價為每平米2444元，每套房屋總造價146 640元。財政收入支出比為3.4%，即政府需要大概30年時間才能收回成本。而假設60平米的成本產權房總造價為146 640元，2014年農民工每月收入為2 864元，年收人為34 363元。以農民工年收入一半用于支付住房購買，即每年為17 148元，則政府可以在8.5年即可收回成本，大大緩解了政府財政收支壓力。

（二）推進農民工市民化進程

市民化意愿和能力是農民工由“半市民化”轉向“市民化”的必要條件，二者相輔相成。沒有市民化意愿，市民化能力強也不會實現向“市民化”轉變；有市民化意愿，但是沒有市民化能力，也不能實現“市民化”。根據在泉州的調研數據顯示，有64.93%的農民工希望成為市民，其中新生代農民工市民化意愿更高，為67.53%。在市民化意愿非常強烈的情況下，只有提高農民工市民化能力才能真正實現“市民化”。農民工收人水平低，無法通過自己的能力購買住房實現“市民化”，如果政府建設成本產權房，以成本價銷售給農民工則大大提高農民工市民化能力。房屋具有完全產權，區別公租房的無產權，有利于農民工在工作和生活的城市穩定下來，增強其對城市的歸屬感，弱化農民工的高流動性，快速實現由“半市民化”到“市民化”的轉變，加快城鎮化建設步伐。

四、推出“成本產權房”拓寬市民化住房保障模式

“成本產權房”是針對農民工群體實施的一項住房政策，應做到以下幾點。

（一）明確建設主體

確定“成本產權房”的建設主體是政府，不是開發商，即由政府出資興建。

一要設立由各級政府財政撥款、土地出讓金收益、住房公積金增值收益組成的保障性住房專項財政資金。二要發行市民化住房保障債券，籌集建房資金，發行收入專項用于市民化住房保障建設。三要發行市民化住房保障福利彩票；四要引進PPP模式。

（二）明確建設準則

地理位置選擇上，應避免部分地區經濟適用房地理位置不佳，給農民工增加交通不便和通勤成本，在建設過程中充分考慮公共服務配套設施的建設問題，例如公交線路、超市、學校和醫院等；建筑質量上與商品房質量等同，層高等基本條件適合居住，禁止出現層高低、采光差等問題，最終影響農民工對購買住房的意愿；銷售價格按照建設成本價格銷售，不包括經濟適用房中開發商的利潤，價格相對較低；具有與商品房相同的產權，包括使用權、占有權、處置權和收益權；在小區物業管理中采取商業化管理，可以提高農民工居住質量；購買方式可以采取靈活多樣的方式，若有能力的農民工可以一次性繳納購房款，購房能力比較弱的可以通過分期付款的方式購買。