對糧食主產區扶持政策的心思考與建議

劉冰

摘要：針對糧食主產區扶植政策中存在指令性政策與市場化經營偏離、農業補貼政策不合理、糧農直補政策和土地流轉政策矛盾等問題，要對糧食主產區基礎設施配套建設、調控支持政策體系建設、利益補償支持政策體系建設、補貼支持政策體系建設、信貸支持政策體系建設等進行改革并完善。

關鍵詞：糧食主產區；扶植政策；農業補貼

中圖分類號：F326文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0006-02

目前，我國有十三個糧食主產省區，產量占全國的75%，東北黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古產量占全國近三分之一，黑龍江年糧食總產量占全國十分之一，主產區在我國農業現代化的戰略地位、經濟貢獻十分突出。重點推進主產區改革發展，就是抓住了國家農業現代化的主要矛盾。根據中央糧食政策改革的戰略取向，針對現行糧食政策某些弊端和負面影響，如何深化糧食主產區改革，進一步完善糧食主產區產業扶持政策成為黑龍江省亟待解決的問題。

一、新常態下糧食主產區面臨的新問題

近年來，受國內外糧食供求關系變化影響，現行的糧食最低保護價收購和農業補貼政策的某些弊端和負面影響也充分暴露出來，成為制約農業和糧食流通產業發展的關鍵因素，尤其給糧食主產區發展帶來了嚴重的困擾。

（一）糧食最低保護價扭曲了市場價格，導致糧食進口增加，產銷區糧價倒掛

國家現行糧食最低保護價逐年抬高，推動了國內糧食價格迭創新高，而受美元走強影響，國際大宗糧食價格持續下調，致使國內外糧食價差逐漸拉大，受利差誘惑國外糧食趁機大量涌入中國糧食市場。

在產區最低保護價大幅高于銷區市場價的情況下，國內越來越多的大型糧食企業為降低成本主動轉向糧食進口，去年上半年進口糧食最多的是外商投資企業、中外合資企業，進口量超過1600萬噸，同比增長8.8%；國有企業和私營企業的進口量均超過1000萬噸，同比分別增長86.23%和73.57%。

主銷區糧食部門和國有糧食企業則改變“北糧南進”計劃，大幅下調北糧訂購指標，放棄或部分放棄與主產區意向性簽約。致使產銷區合作平臺出現了斷裂，糧食流通主要大通道出現了“腸梗阻”，產銷區之間的合作與利益矛盾越來越突出。

從近兩年黑龍江糧食購銷市場情況看，個體、民營企業購銷活躍度明顯下降，主銷區糧食訂購實際履約率大幅減少，導致黑龍江省國有收儲企業商量糧嚴重壓庫、儲備管理成本抬高，糧食損耗增加，經營風險加大。在政策和市場的雙重擠壓下，糧食加工企業也被迫下調原糧購進和生產指標，出現了停產、半停產和嚴重虧損情況。可以說，糧食經營風險已經全面壓向主產區，而主產區自身又沒有抗壓解壓的避險機制。如何應對國際進口“天花板”價格和我國農業生產流通成本“地板”剛性抬升的雙重擠壓，已經成為國家頂層設計的戰略選項。

由此可見，最低保護價政策雖有保護農民利益和保障糧食收購的積極作用，但同時也是導致糧食進口增大、產銷區糧價倒掛，產銷區合作矛盾產生的主要根源。其負面影響和弊端充分顯現，已經難以為繼，到了改革的臨界點。

（二）農業補貼環節多種糧農民獲益少，直接補貼政策對農民增收的激勵效應逐漸減弱

我國現行農業補貼政策主要包括糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼，要求各地用于種糧農民直接補貼的資金要達到糧食風險基金的50%以上。噥補政策實施以來，對刺激農業生產起到了一定的積極作用，但也暴露出補貼結構不合理、補貼資金管理使用分散、補貼環節多糧農獲益少等問題，尤其對種糧農民直補的激勵效應正在逐漸減弱。

2004年，國家直接補貼資金116億，種糧農民人均增加收入僅為14元，2014年，國家直接補貼資金151億，種糧農民人均增加收入也僅為22元。如果遇到生產資料價格上漲和自然災害，補貼到農民手里的錢就被完全抵消掉了，甚至出現負數，農民并沒有真正得到實惠。“種地一年，不如打工一月”已經成為農民群眾中的口頭禪。

補貼政策是否科學正確，只有通過實踐考量，而考量的主要標準就是看它有沒有真正解放生產力。由此看來，現行農業補貼政策經過11年運行，其弊端也充分顯現，到了改革的臨界點。

（三）國家財政涉農資金扶持重點不突出，區域性差別補貼沒有得到合理體現

國家維護糧食安全重農抓糧，財政涉農支出逐年增大。2015年中央財政下撥種糧補貼資金總額就達到214.45億元，較2004年財政涉農補貼資金116億元，增長了近一倍。雖然每年財政支出涉農資金巨大，但平均使用分配“一刀切”的政策特征比較突出，缺乏分層次、分區域和有重點的補貼機制，尤其對主產區的扶持力度不足。

全國十三個糧食主產區，基本上都屬欠發達地區，地方財政支農能力遠不如發達地區，糧食基礎設施現代化水平也遠遠落后于發達地區，足見國家對主產區基礎建設投入明顯偏弱。特別是黑龍江作為全國最大主產區，對國家商品糧歷史性貢獻最大，而農業、流通產業基礎設施相對傳統落后，低于全國同行業平均水平，歷史形成的改造建設資金缺口巨大。另外，十三個主產區相互間也有差異性，如從物流成本來講，十三個主產區地理位置不同，糧食運輸距離也就不同，發生的糧食物流成本也就不一樣，理應根據不同地區的物流成本給予不同的利益補償。

（四）國家對農業資源的過度索取，給農業生態環境帶來一定程度的破壞和隱患

中國用世界9%的耕地，6%的淡水資源，養活了占世界20%的人口，糧食實現了“十一連增”，這是人類經濟發展史上的奇跡。但我們必須看到，我們用僅占世界一成的土地，卻使用了世界近四成的農藥化肥，是世界平均使用量的2.5倍。由于過度開發農業資源，大量使用農藥、化肥、農膜等化學用品，大量焚燒玉米秸稈，給土壤、水體和空氣造成了深度的污染，從生產源頭上已經給農產品質量和食品安全帶來了威脅，給子孫萬代續耕生存造成了深遠的不利影響，付出的代價相當巨大。以目前的土壤污染狀況來看，修復被農藥化肥所污染的土壤需要20-30年的時間。由此看來，片面追求糧食產量、一味拼資源、拼消耗的政策不可持續，也到了改革的臨界點。

上述問題，反映了指令性政策與市場化經營之間的矛盾，農業補貼政策共性和個性之間的矛盾，糧農直補政策和土地流轉政策之間的矛盾，主產區和主銷區供求合作之間的利益矛盾，糧食增產與生態保護之間的矛盾，這幾對矛盾集中反映了糧食生產經營以政府為主導，還是以市場為主導的矛盾。這些矛盾標志著我國現行農業、糧食流通產業政策步入了改革調整的轉折點，研究探討和出臺一系列新的涉農政策、制度和措施迫在眉睫。

二、調整完善糧食主產區扶持政策的幾點建議

（一）完善對糧食主產區基礎設施配套建設的投資支持政策體系，為糧食產業發展提供重要的物質保證

要加大主產區農田、水利等農業基礎設施建設的投資力度，提高抵御自然災害的能力和商品糧提供保障能力；要加大糧食流通產業基礎設施建設的投資力度，通過硬化預算約束制度，加大糧食生產投資比重，確保財政支農投資規模和比例，提高糧食儲備、糧食加工和糧食交易的現代化水平。嘿龍江作為全國最大的糧食主產區，基礎設施建設歷史欠賬最多，應作為國家首要反哺對象和投資扶持的重中之重。應加快兩江平原綜合改革試點步伐，把建設改造資金及時發放到位，加強對項目資金使用情況的審計監督和跟蹤問效，切忌搞低水平重復建設，確保資金使用在急需的關鍵項目上。支持哈爾濱高起點發展現代糧食流通產業，完善糧食流通體系。

（二）完善對糧食主產區的調控支持政策體系，為提高主產區糧食生產流通的質量效益提供根本保障

在農業生產方面，國家應根據市場供求調節需要，堅持抓大放小，指導和支持糧食主產區因地制宜的對種植結構進行合理布局和調整。鑒于國際糧價低迷進口增大的趨勢，下調主產區提供糧食商品量指標，在核定主產區年度內向國家提供糧食商品總量、各品種數量和戰略儲備、應急儲備指標完成的前提下，允許主產區地方政府制定具有區域性特色的、助推經濟質量效益提高的種植結構調整和發展規劃。如可根據黑龍江玉米產能過剩、供大于求比較突出和資源浪費明顯的情況，支持其率先進行種植結構調整，劃定農墾系統、部分產糧大縣和有品牌影響力的產區作為國家大宗商品糧提供基地，其它農村地區實行以增收為主要目標的退耕還牧、退耕還漁，退耕還濕、退耕養殖、退耕還經的政策；這樣做，有助于減少糧食生產的盲目性，規避糧食經營風險，確保區域產銷平衡，減少社會資源浪費，有助于破解“產糧越多、財政越窮”魔咒，減輕地方財政負擔。

在糧食流通方面，為建立穩定的主產區和主銷區的糧食購銷關系，國家糧食主管部門應在主產區和主銷區經營銜接方面建立有效的協調機制，當由于受市場價格波動影響主產區出現銷售困難時，國家主管糧食部門應出面協調干預，必要時可采取行政責令方式。同時，還應制定各主銷區與各主產區年度糧食品種最低訂購量制度，這樣才能減少主產區銷售壓力，促進糧食流通順暢，保障區域間糧食供需平衡。

（三）完善對主產區的利益補償支持政策體系，為提高政府補貼資金使用效率提供可靠保障

完善主產區利益補償機制，應堅持區域性差異決定利益補償差異的原則，重點對生產性、流通性補貼機制進行調整。補償設計要充分考慮區域自然條件優劣、經濟發展水平高低、地方財政收人大小等諸方面背景。同時，要測算論證好各主產區糧食產、加、儲、銷經營成本和承擔經營風險系數，構建分層次、分結構、分級別的多元化利益補償標準，平衡好各方面利益，充分調動主產區地方政府和企業的積極性。如東北三省主產區，特別是黑龍江地處邊疆地寒冷地區，一年一熟的糧食生產，如果遇到重大自然災害導致減產絕產，無法進行二次耕種補救，其糧食生產的風險系數最高。糧食儲備、加工、運輸成本也遠遠高于中、南部地區，因而應得到相應的傾斜性利益補償。對國有企業主要在糧食銷售、糧食儲備、糧食加工、糧食保險四個方面適度提升補貼額度，補貼總額度應高于主銷區，充分調動主產區糧食生產者、糧食企業和地方政府三個方面積極性。發達主銷區應拿出一定的補貼資金作為國家補貼資金的補充，也是對欠發達主產區的反哺。

（四）完善主產區促農增收的補貼支持政策體系，為進一步解放農村生產力提供激勵保障

鑒于原農民直補政策的效應明顯減弱和無法從根本上解決農民增收致富問題且不適合農業產業化、規模化發展的諸多負面因素，建議果斷終止該項政策，重新設計維護農民根本利益和長遠利益的新支持政策模型。對糧食主產區促農增收政策模型設計，應著眼有利于加快農村土地流轉、規模化經營進程，著眼于給農民帶來更大，更長遠的利益，刺激農民生產熱忱和創新潛能的二次釋放，進一步解放農村生產力。設計原則應堅持突出重點、定向扶持，具體建議包括：將直補資金轉為土地流轉的一次性補償；將直補補貼資金轉為農村勞動力向城鎮轉移購房置業的一次性補貼；將直補資金轉為地方農村水利基本建設、抵御自然災害補貼；將直接補貼資金轉為農村生態環境改善科技投入補貼；將直接補貼資金轉為農村生產資料補貼，同時，實行化肥出廠限價政策，通過稅收等手段合理調節化肥進出口，控制農資價格過快上漲，嚴厲打擊坑農害農行為。

種糧農民直補政策取消后，最低糧食保護價也就沒有存在的必要了。最低保護價一取消，產銷區糧食價格倒掛的矛盾也就迎刃而解了，符合經濟運行規律的糧食市場化局面才會出現。從三中全會強調市場配置資源的基礎性、決定性的改革取向，可以判定，依靠政策推動糧食價格上漲的時代即將結束，由供求關系主導糧食價格的新時期行將到來。

（五）完善對主產區的信貸支持政策體系，為糧食生產流通提供可靠的金融保障

農業政策性銀行、農村合作銀行、商業銀行、糧食銀行應從糧食主產區特點和需要出發，進一步完善主產區支農信貸支持體系，研究出臺一系列支持農業信貸的新保障措施。加大對龍頭企業和現代糧食物流大項目貸款的財政貼息和專項補助；適當放寬對主產區國有糧食企業資質貸款條件，增加農民轉向經營貸款額度和優惠條款；支持種糧大戶規模化發展，適當放寬其貸款資質條件和貸款額度；建立貸款綠色通道，確保國有收儲企業收購資金及時發放到位，為現代農業發展創造良好信貸環境。加快糧食銀行的試點和推廣，發揮好糧食銀行支農惠農信貸支持方便快捷的優勢和作用。