適應氣候變化的森林法律制度的完善

包玉華　胡婧宜

摘要：地球是我們賴以生存的家園，氣候變化是地球最重要的生態系統，隨著經濟的飛速發展，人類燃燒化石能源及大量開墾森林資源，氣候變化日益凸顯，環境問題突出，給人類的生存和發展帶來了很多不利影響，氣候變化已經成為國際社會普遍關注的問題，因此保護地球和適應氣候變化對人類具有十分重要的意義。森林作為地球最重要的生態系統之一，是我國林業資源最基本的物質保障，同時也是保護生態環境和應對氣候變化的重要手段。為了應對氣候變化問題，理應通過完善相應的森林法律制度以滿足適應氣候變化的迫切要求。

關鍵詞：氣候變化；森林法律制度；適應

隨著經濟的飛速發展和工業化進程的加快，氣候變化日益凸顯，環境問題突出，同時我國的環境法制進程也在不斷發展進步，頒布了一系列法律法規來應對氣候變化保護環境。氣候變化已經成為國際社會普遍關注的問題，2011年至今，中國政府一直重視氣候變化并幫助其他發展中國家應對氣候變化。2016年12月，《中美森林減緩和適應氣候變化的技術和政策研討會》在中國林科院熱林中心召開，為落實中美第七輪戰略與經濟對話達成的“氣候變化和林業”合作計劃，推進兩國林業應對氣候變化合作，將對中美兩國加強森林資源保護和管理，提高應對氣候變化的能力發揮積極作用，標志著中美在林業應對氣候變化領域合作取得了新進展。2014年中國國家主席習近平和美國總統奧巴馬共同發表的《中美氣候變化聯合聲明》，兩國元首均堅信人類面臨的最重大挑戰之一即氣候變化。2014年，根據應對氣候變化工作國家統一部署，發表《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》和《林業應對氣候變化“十二五”行動要點》。

一、森林生態系統對氣候變化的影響

森林不僅對實現經濟發展有重要作用，還具有重要的生態功能，例如提供潔凈的空氣和水、增加碳匯、保護生態多樣性以及應對氣候變化。森林在應對氣候變化中也有可再生、可降解、投資少、代價低、綜合效益好、增加碳匯等獨特特點，發揮著工業減排不可比擬的作用。海洋為地球上的第一大碳庫，森林是第二大碳庫，森林每年可以大約吸收3000億噸二氧化碳，2014年世界資源研究所通過調研得知，中國森林的損耗面積位居全球第六。隨后中國林業局公布第八次全國森林資源調查結果，結果顯示當前中國森林覆蓋率為21.63%，遠低于世界31%的平均水平。因此加強林業建設，合理利用森林資源，擴大植樹造林，增加森林覆蓋率，充分發揮森林碳匯的綜合作用，是我國應對氣候變化的重要捷徑，但就目前來看，我國森林適應氣候變化缺乏法律制度的跟進，森林生態法律機制不完善，不能滿足森林適應氣候變化法律制度的客觀要求，同時政府在環境執法過程中干預，在承擔環境執法權能時，又作為利益主體時，執法主體趨于利益，導致公眾環境權無法保障。因此我國森林法律制度完善修改迫在眉睫。

二、我國現行森林法律制度適應氣候變化的主要內容

我國現行的森林法律制度是指國家、地方及各部門制定的所有的關于森林資源的法律、法規的總稱。如《森林法》《關于修改（中華人民共和國森林法）的決定》，國務院按照《森林法》制定和頒布實施《森林法實施條例》，全國人大常委會公布實施《野生動物保護法》《防沙治沙法》等相關法律；國務院頒布了《森林防火條例》《森林病蟲害防治條例》《退耕還林條例》等行政法規；林業部也制定了一些部門規章，其他省市也根據自身的條件需要在貫徹執行上述法律、法規、規章的同時，制定了相應的法規和規章。我國現行關于適應氣候變化的森林法律制度主要包括：植樹造林制度、封山育林制度、退耕還林制度、森林分類經營制度、森林病蟲害防治制度、森林防火制度、森林采伐限額制度等。

（一）植樹造林制度

人類誕生于森林，綠色孕育了生命，人類要發展生存，必須堅持生態主義建設，這是當今國際社會共同的責任。由于世界各地的氣候條件的差異，但各國與各地區均規定不同日期的植樹節，將它們排列起來，就會發現世界上一年之中月月都有植樹節，我國的植樹節在每年的3月12日。我國《森林法》第十一條中規定：“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動。”我國《城市綠化條例》中第五條規定：“城市中的單位和有勞動能力的公民，應當依照國家有關規定履行植樹或者其他綠化義務。”

（二）封山育林制度

封山育林的概念是利用森林自身的更新能力，實行定期封山，禁止墾荒、放牧、砍柴、割草等其他一系列不利于森林繁育的人為破壞活動，是一種植被恢復的重要方式。封山育林有以下優點，例如成本低、封山育林到成材成林的綠化速度快、有利于保護物種資源、可以減少森林病蟲害、對擴大森林面積，儲備森林碳匯具有重要作用。根據不同的自然條件及封育目的，封山育林可采取三種方式：全封、半封及輪封。在重視封山育林制度的同時，也應扎實抓好森林防火及森林病蟲害防治工作。根據林業部發布的《封山育林管理暫行辦法》第三條規定：“封山育林必須貫徹‘以封為主，封育結合的原則。”我國《森林法》中沒有將封山育林制度作為一項基本制度。

（三）森林采伐限額制度

森林法規定的基本制度之一森林采伐制度，是指單位時期內限制森林采伐量的制度。全國森林采伐限額從1986年開始執行，每五年修訂一次。《森林法》第二十九條規定：“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。”森林采伐限額制度的制定程序大致為：每一年所有的森林和林木，國營林業企業單位、國營事業單位、集體所有、農場等提出本單位年采伐限額的建議指標，逐級上報林業主管部門，經過同級人民政府初步審查核實，上報至國務院批準下發，同時抄送至林業部。超過限額采伐的采伐，都屬違法行為。

三、適應氣候變化森林法律制度的修改和完善

運用法律的手段規制森林法律行為，從而影響氣候變化是適應氣候變化的一項重要手段。沒有完備的森林法律法規體系、法制保障不健全制約了林業的發展與建設。現行森林法律制度的內容已不能滿足日益發展的社會的需要，因此根據氣候變化的需求對現行森林法律制度做出修改完善，勢在必行。筆者認為，應從以下幾個方面完善修改我國森林法律制度。

（一）將“可持續發展原則”貫徹《森林法》的指導思想

我國《森林法》第五條規定：“以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用。”雖然國家大力支持可持續發展原則，但在現行的《森林法》中仍以經濟功能為核心，主張以營利為基礎的發展方針，森林的生態功能未在現行法中得到體現，我國《森林法》應改變原有的森林立法的指導思想，將“可持續發展原則”真正貫徹到《森林法》立法中，以可持續發展原則為指導，確立適應氣候變化的法律體系框架。

（二）強制性植樹造林制度

我國《森林法》第十一條中規定：“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動。”其中“全民義務植樹”僅在《森林法》中作為一種義務性的宣示，并不具有強制性，對沒有義務植樹的公民沒有任何的責任追究機制，在現實中全民義務植樹條款并沒有充分發揮植樹造林的作用。首先，細化地方政府及有關部門、單位和組織的植樹造林相關權利和對應義務，制定年度實施計劃和責任指標，其次，在嚴格獎懲的基礎上，實現林地使用權和林木所有權落實到人頭，實行不栽無主樹，不造無主林，“管好自家山，看好自家林”就會成為一項自覺行動。

（三）封山育林制度

我國《森林法》中沒有將封山育林制度作為一項基本制度，封山育林的對象并沒有明確標準，地方政府隨意性較大。第一，封山育林是一種低成本高回報的植被恢復的重要方式，應重視封山育林制度，應提高封山育林在《森林法》中的地位。第二，“無規矩不成方圓”，沒有一個統一的標準，就無法嚴格的執行。因此應明確劃定封山育林區、退耕還林區標準。封山育林必須制定相應的經營管理辦法和相關政策，綜合考慮當地農民生產、生活中需要的放牧及經營其他林副產品等問題。第三，實行領導干部對封山育林目標責任制度，提高對封山育林制度的重視。將當地政府和村民委員會進行規劃，制定管理辦法，明確相關部門相關人員的法律責任。

（四）森林采伐限額制度

我國現行《森林法》規定的森林采伐制度仍以林木的消耗量低于生長量為原則，并沒有側重于林木的生長更新，而是從經濟角度考慮側重于林木的開發取得，當前《森林法》對森林采伐制度的規定不利于森林的可持續發展和生態功能的保護。我國在森林采伐管理上仍存在問題，例如無證采伐現象嚴重、超證采伐、基層采伐管理人員素質過低。第一，針對上述問題應嚴格提高發證合格率，發證后應進行一段時間的培訓，提高基層森林管理隊伍的素質。其次，在堅持限額采伐的前提下，應根據不同的經營主體制定不同的限額采伐制度。根據社會對林業的需求，可以將森林分為公益林和商品林。針對該分類分別采取不同的采伐限額制度，當采伐對象為公益林時，實行禁伐或限伐等措施。當采伐對象為商品林時，賦予商品林經營主體一定的采伐權，確保林業經濟發展和生態功能的共同需求。第二，對于違規采伐、違法采伐等行為已經構成刑事立案標準，必須追究其刑事責任，同時追究相關責任人員和責任單位的行政責任。第三，推行森林采伐公示制度。通過上級領導及社會監督，保障采伐指標分配公開公正。第四，可以采取超出森林采伐限額高額收稅制度，限制對林業采伐。2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《中華人民共和國環境保護稅法》，該法于2018年1月1日起正式施行，根據該法參考建立森林采伐限額高額收稅制度。

四、小結

作為全球二氧化碳排放量的第二大國，雖然現在仍為發展中國家，但日后一定會承受全球氣候變化巨大的減排壓力。自2013年起中國多區域出現了重度霧霾天氣，氣候變化引起了全國公眾的普遍重視。森林作為陸地生態系統的主體，影響氣候變化的重要因素，我國逐步認識到森林生態系統的重要性，為了更好的保護森林生態系統的功能，森林法律制度的修改正在隨著人們對氣候變化的問題的密切關注迫在眉睫，在當今的社會背景下，必須加強對森林法律制度的修改完善，建立有效的法律制度，積極參與全球氣候變化問題的研究，從而最大限度地發揮森林適應氣候變化的生態功能。限于篇幅有限，且對于完善我國森林法律制度的建議還很淺薄，以期在日后完善和補充。