皖北地區(qū)財(cái)政科技支出優(yōu)化策略探析

張麗

摘要：與皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相比，皖北地區(qū)財(cái)政對(duì)科技的投入總量嚴(yán)重不足，科研成果轉(zhuǎn)化率不高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化水平較低。完善皖北地區(qū)科技支出績(jī)效的策略是構(gòu)建適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出增長(zhǎng)機(jī)制；優(yōu)化適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)；嘗試適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出監(jiān)督模式。

關(guān)鍵詞：皖北地區(qū)；財(cái)政科技支出；科技創(chuàng)新

近年國(guó)家及地方政府出臺(tái)了一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家及省份的重要文件，規(guī)劃了政府對(duì)科技扶持的支持政策導(dǎo)向，優(yōu)化了科技資源配置的方式。作為安徽欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的皖北地區(qū)，科技事業(yè)發(fā)展受到諸多因素制約，這導(dǎo)致皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技事業(yè)都出現(xiàn)困境。有必要認(rèn)真研究安徽省及皖北地區(qū)科技事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，厘清科技事業(yè)發(fā)展、政府支出及企業(yè)高度參與的協(xié)同關(guān)系，特別要充分發(fā)揮財(cái)政支持科技事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的功能，改善和調(diào)整財(cái)政科技支出的具體構(gòu)成，科學(xué)評(píng)估科技支出績(jī)效，發(fā)揮財(cái)政科技支出的“四兩撥千斤”的作用，最終推動(dòng)皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、財(cái)政科技支出在皖北科技事業(yè)發(fā)展中的重要性

（一）有利于實(shí)現(xiàn)建立安徽省創(chuàng)新型省份建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)

皖北地區(qū)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū)。安徽整體性創(chuàng)新型省份建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)皖北科技創(chuàng)新的有力配合。皖北地區(qū)重視財(cái)政科技支持力度，針對(duì)目前財(cái)政科技支出中存在的問(wèn)題，明確財(cái)政科技支出評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法，對(duì)于確保財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的合理規(guī)范使用，增強(qiáng)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的引領(lǐng)效應(yīng)，促進(jìn)全社會(huì)人力和物力向科研創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展，為最終實(shí)現(xiàn)皖北乃至安徽省創(chuàng)新型省市建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)提供有力支撐。研究有助于發(fā)現(xiàn)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下財(cái)政科技投入中存在的新問(wèn)題，對(duì)財(cái)政科技支出項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行檢測(cè)，最終提高財(cái)政科技扶持的效果。皖北地區(qū)科技創(chuàng)新能力的提升，科技改造項(xiàng)目的健康發(fā)展，科技服務(wù)能力的不斷增強(qiáng)，必將為安徽創(chuàng)新型省份建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力支持。

（二）不斷優(yōu)化安徽省尤其是皖北地區(qū)財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)

加大財(cái)政科技支持力度，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略已經(jīng)成為各級(jí)政府考慮的首要問(wèn)題。皖北各市財(cái)政支出中財(cái)政科技支出占的比重越來(lái)越大。此時(shí)，需要進(jìn)一步，優(yōu)化財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政支出向最能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的科技領(lǐng)域傾斜，實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技資源的優(yōu)化配置格局。更為重要的是，通過(guò)財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究，也有益于促進(jìn)皖北地區(qū)財(cái)政科技支出的管理能力，切實(shí)提高整體財(cái)政支出的整體效果，推動(dòng)皖北地區(qū)各市財(cái)政管理工作的主動(dòng)性和財(cái)政管理體制的深入發(fā)展。

（三）進(jìn)一步提高皖北地區(qū)財(cái)政科技支出經(jīng)費(fèi)的使用效益

財(cái)政科技支出經(jīng)費(fèi)使用如何，該如何評(píng)估財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的使用效益，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急，是明晰財(cái)政部門、科技部門及專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)在財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的職責(zé)，增強(qiáng)評(píng)估的透明性。需要針對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)評(píng)估結(jié)果，有針對(duì)性地調(diào)整財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用方向與投放領(lǐng)域。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，其核心理念是基礎(chǔ)科學(xué)研究引出應(yīng)用科學(xué)，后者帶來(lái)創(chuàng)新與財(cái)富增長(zhǎng)，其典型代表是“智力模式”開(kāi)啟，近年來(lái)一直是指導(dǎo)各國(guó)實(shí)施科技支持政策的重要模式。安徽科技綜合實(shí)力有著長(zhǎng)足的進(jìn)步，在產(chǎn)業(yè)、科技等方面取得一定進(jìn)展，但在科技經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中還是出現(xiàn)諸多不協(xié)調(diào)的狀況，特別是皖北科技創(chuàng)新實(shí)力相對(duì)滯后。當(dāng)前，皖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型定位離不開(kāi)科技引導(dǎo)，這取決于軟件平臺(tái)（以人力平臺(tái)為核心）、硬件平臺(tái)、制度激勵(lì)外、橋接機(jī)構(gòu)等，所在種種離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)支撐，其中的財(cái)政經(jīng)費(fèi)具有誘導(dǎo)與導(dǎo)航作用，能釋放杠桿效應(yīng)，因此，研究皖北地區(qū)財(cái)政科技支出與產(chǎn)出現(xiàn)狀至關(guān)重要。

二、皖北地區(qū)財(cái)政科技支出現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）皖北地區(qū)財(cái)政科技總支出明顯不足

皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政實(shí)力與安徽省其他地區(qū)（如皖中、皖南地區(qū)）相比，還有很大差距。體現(xiàn)在科技投入的絕對(duì)量和相對(duì)量都明顯滯后。2014年，皖北地區(qū)六市加總為618 848萬(wàn)元，不及合肥的40%，后者為1603 362萬(wàn)元。實(shí)際上，皖北地區(qū)六市中，淮北的R&D經(jīng)費(fèi)投入出現(xiàn)斷崖式劇減，從2010年的14.79億元降至2014年的9.14億元，2013年近乎0增長(zhǎng)，2014年增長(zhǎng)達(dá)-8.03%，只相當(dāng)于2010年的62%水平，與皖北其他城市上升趨勢(shì)背離，占皖北之比由2010的46%持續(xù)降至20%。不僅如此，淮北市自2010年以來(lái)是安徽唯一一個(gè)R&D人員斷崖式增速下降城市，2014年突破零界點(diǎn)，出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，引爆R&D人員流失。更為嚴(yán)重，周邊的宿州與毫州在2014年都出現(xiàn)R&D人員流失，淮北發(fā)展?jié)u失內(nèi)部人才支撐，也失去周邊人才互動(dòng)氛圍。

（二）基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占財(cái)政科技支出比重偏低

從皖北地區(qū)財(cái)政科技支出構(gòu)成結(jié)構(gòu)來(lái)看，皖北地區(qū)的財(cái)政科技應(yīng)用基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究比重嚴(yán)重偏低?；A(chǔ)科學(xué)研究是科學(xué)研究的基石，具有較強(qiáng)的公共物品屬性。皖北地區(qū)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占皖北地區(qū)財(cái)政科技投入比重偏低的狀況，一定程度上反映了皖北地區(qū)財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)不夠合理，區(qū)域自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了科技財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)后果，影響了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。實(shí)際上，2014以來(lái)，淮北、宿州、毫州也現(xiàn)出了R&D人員外流與皖北地區(qū)嚴(yán)重忽視基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究有明顯關(guān)聯(lián)。

（三）皖北財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理體制不完善、欠缺協(xié)作機(jī)制

目前，財(cái)政科技資金的管理部門較多，既有各級(jí)財(cái)政部門，也有各級(jí)科技部門和發(fā)改委部門。多頭管理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，同一個(gè)科技資金管理部門，在科技項(xiàng)目審批及經(jīng)費(fèi)使用方面的權(quán)力也分散。這種財(cái)政科技資金管理體制存在一定弊端。一是多頭為政，互相推諉，影響科技資金的使用效率；二是科技資源配置混亂，造成財(cái)政科技資金浪費(fèi)；三是多頭使用財(cái)政資金，影響跨領(lǐng)域項(xiàng)目的順利開(kāi)展。實(shí)際上，上述協(xié)作機(jī)制不僅僅在皖北各市存在，在皖北六市間的協(xié)作機(jī)制方面，根本未曾建立，很難想象，聚皖北六市的財(cái)政科技支出，都不及合肥一市的40%，而皖北各市內(nèi)部又存在財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理體制不完善，六市問(wèn)沒(méi)有協(xié)作機(jī)制，淮北、宿州、毫州2014年以來(lái)就現(xiàn)出了R&D人員外流，可以預(yù)見(jiàn)不出幾年，皖北的地區(qū)自主創(chuàng)新水平將會(huì)降至臨界點(diǎn)，皖北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型定位會(huì)變得舉步維艱。

三、皖北地區(qū)財(cái)政科技支出優(yōu)化策略

（一）構(gòu)建適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出增長(zhǎng)機(jī)制

財(cái)政科技支出增長(zhǎng)機(jī)制的構(gòu)建涉及多種財(cái)政手段的運(yùn)用。財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)證研究顯示，區(qū)域間財(cái)政科技支出增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以分為直接績(jī)效，如財(cái)政科技支出帶來(lái)的專利權(quán)等的增加，間接績(jī)效，如財(cái)政科技支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。當(dāng)務(wù)之急，是擯棄粗放的財(cái)政科技增長(zhǎng)方式，避免隨意安排財(cái)政科技支出，必須要統(tǒng)籌安排多種財(cái)政科技支出手段支持科技創(chuàng)新。財(cái)政直接安排資金用在科技創(chuàng)新方面是一種重要手段，其他財(cái)政手段，如轉(zhuǎn)移支付制度、稅收優(yōu)惠政策及政府貼息扶持政策等多元化措施，也可以發(fā)揮重大作用。在科技基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，可以采取財(cái)政直接投入方式；對(duì)研發(fā)等應(yīng)用研究領(lǐng)域，可以通過(guò)稅收優(yōu)惠支持，如稅收抵扣政策，或者給與一定財(cái)政貼息支持；加大對(duì)科技創(chuàng)新人才的支持力度，重視對(duì)高校、科研院所研發(fā)力量的支持，最終形成多元化的財(cái)政科技支出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

（二）優(yōu)化適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)

公共科技支出結(jié)構(gòu)安排與公共預(yù)算的編制和執(zhí)行密切相關(guān)。在公共財(cái)政框架下，公共支出要能體現(xiàn)科技活動(dòng)規(guī)律和科技支出特征，要通過(guò)科學(xué)有效的預(yù)算管理辦法，通過(guò)設(shè)置專門反映區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的預(yù)算支出科目體系，系統(tǒng)完整地反映科技創(chuàng)新活動(dòng)全貌?？萍技柏?cái)政部門依據(jù)這些預(yù)算管理措施實(shí)施對(duì)財(cái)政科技支出的分析和比較。值得注意的是，財(cái)政科技支出預(yù)算的安排一定要與所在省市財(cái)政收入及支出增速保持一致，與省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持一致。首先，財(cái)政科技支出科目設(shè)置上要能反映財(cái)政科技支出的實(shí)際項(xiàng)目，如科技事業(yè)費(fèi)和科技三費(fèi)用支出項(xiàng)目，綜合反映自然科學(xué)及社會(huì)科學(xué)方面的研發(fā)活動(dòng)；科技基建項(xiàng)目的支出，綜合反映科技設(shè)施活動(dòng)開(kāi)展。以上反映的是預(yù)算科目的“類”項(xiàng)?！邦悺表?xiàng)下設(shè)“款”，相對(duì)比較具體地反映政府在科技創(chuàng)新和科技服務(wù)等方面的具體支出項(xiàng)目。其次，財(cái)政科技支出項(xiàng)目設(shè)置要符合預(yù)算管理要求，要與部門實(shí)際和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)保持一致。

（三）嘗試適應(yīng)皖北地區(qū)發(fā)展的財(cái)政科技支出監(jiān)督模式

財(cái)政科技支出資金的監(jiān)督和管理，關(guān)系到衡量相關(guān)資金安排使用效率效果的重要途徑。財(cái)政科技資金涉及部門較多，各級(jí)財(cái)政部門及科技部門，各級(jí)發(fā)改委，各高校科研院所，各類企業(yè)等。這些部門的工作都關(guān)系到財(cái)政科技資金的使用效率，都與科技資源合理配置相關(guān)。各級(jí)政府應(yīng)該在各自管轄范圍內(nèi)對(duì)科技項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)、財(cái)政科技資金安排、財(cái)政科技項(xiàng)目驗(yàn)收及績(jī)效評(píng)價(jià)等進(jìn)行統(tǒng)籌，合理實(shí)現(xiàn)科技資源的歸口協(xié)調(diào)管理。根據(jù)近年財(cái)政科技資金監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，可以將其監(jiān)管模式分為內(nèi)部監(jiān)管模式和外部監(jiān)管模式。內(nèi)部監(jiān)管模式是指上述財(cái)政科技資金牽涉部門通過(guò)有效的內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政科技資金績(jī)效目標(biāo)，即財(cái)政科技資金安全規(guī)范有效，最大限度地規(guī)避資金使用方面的風(fēng)險(xiǎn)。外部監(jiān)管模式是指引入第三方監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，客觀評(píng)價(jià)財(cái)政科技資金使用情況，強(qiáng)化第三方對(duì)財(cái)政科技資會(huì)的監(jiān)管。