皖北地區財政科技支出優化策略探析

張麗

摘要：與皖北地區經濟社會發展狀況相比，皖北地區財政對科技的投入總量嚴重不足，科研成果轉化率不高，高新技術產業化水平較低。完善皖北地區科技支出績效的策略是構建適應皖北地區發展的財政科技支出增長機制；優化適應皖北地區發展的財政科技支出結構；嘗試適應皖北地區發展的財政科技支出監督模式。

關鍵詞：皖北地區；財政科技支出；科技創新

近年國家及地方政府出臺了一系列促進科技創新發展，推動創新型國家及省份的重要文件，規劃了政府對科技扶持的支持政策導向，優化了科技資源配置的方式。作為安徽欠發達的地區的皖北地區，科技事業發展受到諸多因素制約，這導致皖北地區經濟發展與科技事業都出現困境。有必要認真研究安徽省及皖北地區科技事業發展狀況，厘清科技事業發展、政府支出及企業高度參與的協同關系，特別要充分發揮財政支持科技事業可持續發展的功能，改善和調整財政科技支出的具體構成，科學評估科技支出績效，發揮財政科技支出的“四兩撥千斤”的作用，最終推動皖北地區經濟社會發展。

一、財政科技支出在皖北科技事業發展中的重要性

（一）有利于實現建立安徽省創新型省份建設的戰略目標

皖北地區是經濟社會相對落后的地區。安徽整體性創新型省份建設目標的實現，離不開皖北科技創新的有力配合。皖北地區重視財政科技支持力度，針對目前財政科技支出中存在的問題，明確財政科技支出評價內容、評價方法，對于確保財政科技經費的合理規范使用，增強財政科技經費的引領效應，促進全社會人力和物力向科研創新領域發展，為最終實現皖北乃至安徽省創新型省市建設戰略目標提供有力支撐。研究有助于發現在創新驅動發展戰略下財政科技投入中存在的新問題，對財政科技支出項目實施狀況進行檢測，最終提高財政科技扶持的效果。皖北地區科技創新能力的提升，科技改造項目的健康發展，科技服務能力的不斷增強，必將為安徽創新型省份建設目標的實現提供有力支持。

（二）不斷優化安徽省尤其是皖北地區財政科技支出結構

加大財政科技支持力度，實施創新驅動戰略已經成為各級政府考慮的首要問題。皖北各市財政支出中財政科技支出占的比重越來越大。此時，需要進一步，優化財政科技支出結構，促進財政支出向最能實現創新驅動發展的科技領域傾斜，實現財政科技資源的優化配置格局。更為重要的是，通過財政科技支出績效評價研究，也有益于促進皖北地區財政科技支出的管理能力，切實提高整體財政支出的整體效果，推動皖北地區各市財政管理工作的主動性和財政管理體制的深入發展。

（三）進一步提高皖北地區財政科技支出經費的使用效益

財政科技支出經費使用如何，該如何評估財政科技經費的使用效益，是財政支出績效評價的重要內容。當務之急，是明晰財政部門、科技部門及專業評估機構在財政科技經費監管的職責，增強評估的透明性。需要針對財政科技經費評估結果，有針對性地調整財政經費使用方向與投放領域。

科學技術是第一生產力，其核心理念是基礎科學研究引出應用科學，后者帶來創新與財富增長，其典型代表是“智力模式”開啟，近年來一直是指導各國實施科技支持政策的重要模式。安徽科技綜合實力有著長足的進步，在產業、科技等方面取得一定進展，但在科技經濟一體化進程中還是出現諸多不協調的狀況，特別是皖北科技創新實力相對滯后。當前，皖北經濟與社會發展的轉型定位離不開科技引導，這取決于軟件平臺（以人力平臺為核心）、硬件平臺、制度激勵外、橋接機構等，所在種種離不開經費支撐，其中的財政經費具有誘導與導航作用，能釋放杠桿效應，因此，研究皖北地區財政科技支出與產出現狀至關重要。

二、皖北地區財政科技支出現狀與問題

（一）皖北地區財政科技總支出明顯不足

皖北地區經濟社會發展相對落后，財政實力與安徽省其他地區（如皖中、皖南地區）相比，還有很大差距。體現在科技投入的絕對量和相對量都明顯滯后。2014年，皖北地區六市加總為618 848萬元，不及合肥的40%，后者為1603 362萬元。實際上，皖北地區六市中，淮北的R&D經費投入出現斷崖式劇減，從2010年的14.79億元降至2014年的9.14億元，2013年近乎0增長，2014年增長達-8.03%，只相當于2010年的62%水平，與皖北其他城市上升趨勢背離，占皖北之比由2010的46%持續降至20%。不僅如此，淮北市自2010年以來是安徽唯一一個R&D人員斷崖式增速下降城市，2014年突破零界點，出現負增長，引爆R&D人員流失。更為嚴重，周邊的宿州與毫州在2014年都出現R&D人員流失，淮北發展漸失內部人才支撐，也失去周邊人才互動氛圍。

（二）基礎研究經費占財政科技支出比重偏低

從皖北地區財政科技支出構成結構來看，皖北地區的財政科技應用基礎研究和應用研究比重嚴重偏低。基礎科學研究是科學研究的基石，具有較強的公共物品屬性。皖北地區基礎研究經費占皖北地區財政科技投入比重偏低的狀況，一定程度上反映了皖北地區財政科技支出結構不夠合理，區域自主創新能力不強，嚴重影響了科技財政支出的經濟后果，影響了區域創新能力的提升。實際上，2014以來，淮北、宿州、毫州也現出了R&D人員外流與皖北地區嚴重忽視基礎研究與應用研究有明顯關聯。

（三）皖北財政科技經費管理體制不完善、欠缺協作機制

目前，財政科技資金的管理部門較多，既有各級財政部門，也有各級科技部門和發改委部門。多頭管理的溝通協調機制尚不健全，同一個科技資金管理部門，在科技項目審批及經費使用方面的權力也分散。這種財政科技資金管理體制存在一定弊端。一是多頭為政，互相推諉，影響科技資金的使用效率；二是科技資源配置混亂，造成財政科技資金浪費；三是多頭使用財政資金，影響跨領域項目的順利開展。實際上，上述協作機制不僅僅在皖北各市存在，在皖北六市間的協作機制方面，根本未曾建立，很難想象，聚皖北六市的財政科技支出，都不及合肥一市的40%，而皖北各市內部又存在財政科技經費管理體制不完善，六市問沒有協作機制，淮北、宿州、毫州2014年以來就現出了R&D人員外流，可以預見不出幾年，皖北的地區自主創新水平將會降至臨界點，皖北經濟轉型定位會變得舉步維艱。

三、皖北地區財政科技支出優化策略

（一）構建適應皖北地區發展的財政科技支出增長機制

財政科技支出增長機制的構建涉及多種財政手段的運用。財政科技支出績效評價的實證研究顯示，區域間財政科技支出增長的經濟效應，可以分為直接績效，如財政科技支出帶來的專利權等的增加，間接績效，如財政科技支出對經濟增長的影響。當務之急，是擯棄粗放的財政科技增長方式，避免隨意安排財政科技支出，必須要統籌安排多種財政科技支出手段支持科技創新。財政直接安排資金用在科技創新方面是一種重要手段，其他財政手段，如轉移支付制度、稅收優惠政策及政府貼息扶持政策等多元化措施，也可以發揮重大作用。在科技基礎研究領域，可以采取財政直接投入方式；對研發等應用研究領域，可以通過稅收優惠支持，如稅收抵扣政策，或者給與一定財政貼息支持；加大對科技創新人才的支持力度，重視對高校、科研院所研發力量的支持，最終形成多元化的財政科技支出增長態勢。

（二）優化適應皖北地區發展的財政科技支出結構

公共科技支出結構安排與公共預算的編制和執行密切相關。在公共財政框架下，公共支出要能體現科技活動規律和科技支出特征，要通過科學有效的預算管理辦法，通過設置專門反映區域創新活動的預算支出科目體系，系統完整地反映科技創新活動全貌。科技及財政部門依據這些預算管理措施實施對財政科技支出的分析和比較。值得注意的是，財政科技支出預算的安排一定要與所在省市財政收入及支出增速保持一致，與省市經濟社會發展保持一致。首先，財政科技支出科目設置上要能反映財政科技支出的實際項目，如科技事業費和科技三費用支出項目，綜合反映自然科學及社會科學方面的研發活動；科技基建項目的支出，綜合反映科技設施活動開展。以上反映的是預算科目的“類”項。“類”項下設“款”，相對比較具體地反映政府在科技創新和科技服務等方面的具體支出項目。其次，財政科技支出項目設置要符合預算管理要求，要與部門實際和統計指標保持一致。

（三）嘗試適應皖北地區發展的財政科技支出監督模式

財政科技支出資金的監督和管理，關系到衡量相關資金安排使用效率效果的重要途徑。財政科技資金涉及部門較多，各級財政部門及科技部門，各級發改委，各高校科研院所，各類企業等。這些部門的工作都關系到財政科技資金的使用效率，都與科技資源合理配置相關。各級政府應該在各自管轄范圍內對科技項目規劃立項、財政科技資金安排、財政科技項目驗收及績效評價等進行統籌，合理實現科技資源的歸口協調管理。根據近年財政科技資金監管過程中存在的問題，可以將其監管模式分為內部監管模式和外部監管模式。內部監管模式是指上述財政科技資金牽涉部門通過有效的內部控制機制建設，實現對財政科技資金績效目標，即財政科技資金安全規范有效，最大限度地規避資金使用方面的風險。外部監管模式是指引入第三方監管機制，通過會計師事務所等中介服務機構，客觀評價財政科技資金使用情況，強化第三方對財政科技資會的監管。