廣州“微改造”：從“革命”到改良

胡曉會

根據(jù)廣州城市更新局公布的《廣州市2017年城市更新項目和資金計劃》，今年計劃安排111個正式項目，其中老舊社區(qū)“微改造”項目93個，占比超過八成。

自2月中旬開始，廣州市荔灣、越秀、海珠、天河等多個中心城區(qū)的“微改造”試點陸續(xù)啟動。

從“革命式”的大拆大建，到從微小處入手的改良，“微改造”正在改變著廣州的城市面貌。

但是，從城市規(guī)劃的角度看，‘微改造具有很強烈的‘臨時性色彩，它沒有解決土地產(chǎn)權歸屬問題。廣州多個“微改造”項目落地、啟動也引發(fā)了眾多的關注和爭議，如何實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民業(yè)主和社會多方共贏成為擺在城市建設者面前的一道難題。

“微改造”的前世今生

恩寧路，永慶大街。

2016年國慶節(jié)前夕，永慶坊以“修舊如舊”的姿態(tài)對外亮相。“微改造”后的老樓還保留著原有的磚墻、木門和窗格，除了粵劇藝術博物館、八和會館等廣州著名景點，還增加了李小龍故居、民國大宅等。這是廣州市多年以來第一個由大開發(fā)商注資打造的舊城“微改造”項目，萬科進駐后獲得15年的運營權，將其打造為“創(chuàng)客小鎮(zhèn)”，主打“眾創(chuàng)辦公、長租公寓和教育培訓”。

如今，城市更新刮起的“微改造”之風。一片灰頭土臉、破舊不堪的老街區(qū)，可能成為體驗傳統(tǒng)文化的必到之處；一座曾經(jīng)破敗沒落的舊廠房，可能是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的溫床；而一個土得掉渣的城中村，可能搖身變成“文青”朝圣地……口耳相傳之間，“微改造”不斷續(xù)寫著一個又一個化腐朽為神奇的佳話。

去年，廣州城市更新首次提出“微改造”。廣州現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行院長江浩介紹，“微改造”這個概念，最初是由白云區(qū)舊廠房改造引發(fā)，后來為廣州市城市更新局所引用，并由原有的“舊廠房”改造延伸到舊廠、舊村和舊城改造。

白云區(qū)基于自身實際，從改造效果是否有利于城市、市場和業(yè)權人的“三有利”角度出發(fā)，開展了“微改造”探索。由街道摸查了300多個集體工業(yè)小區(qū)，并啟動了第一批8個項目的微改造探索。原則上把握“三變?nèi)蛔儭焙汀叭薄！叭儭敝府a(chǎn)業(yè)功能、城市環(huán)境和經(jīng)濟效益得到改變，“三不變”指土地性質(zhì)、權屬單位、物業(yè)經(jīng)濟功能不改變，“三化”指實現(xiàn)改造主體企業(yè)化、物業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、物業(yè)管理專業(yè)化。

2015年成立“城市更新局”，針對“三舊”改造過程中出現(xiàn)的問題，探索“微改造”模式，強調(diào)多元主體參與，創(chuàng)新改造方式，有效提高改造綜合效益。有業(yè)內(nèi)人士分析指出，關注“微改造”，重點在于激發(fā)市場的力量并與城市產(chǎn)業(yè)升級、培育，人居改善，文化軟實力等方面掛鉤，從促進“城市增長”真正轉(zhuǎn)變到促進“城市成長”。

“微改造”之三重“門”

從大拆大建，到“微改造”，舊改項目落地面臨諸多痛點，產(chǎn)權問題可謂首當其沖。

位于永慶大街的永慶坊，不足1萬平方米，涉及頗多危舊房，采取的是“政府主導，企業(yè)承辦，居民參與”三方共贏的模式。改造之后，原來的民居功能轉(zhuǎn)換為商業(yè)功能。但萬科取得恩寧路其中部分公房15年的使用權，居民自有物業(yè)可以選擇將物業(yè)出租給企業(yè)運營，或者自行出租。盡管改造完成的永慶坊已正式對外開放，但永慶坊內(nèi)還有居民在居住，甚至還有晾曬的衣物，生活氣息仍然保留著，涉及改造糾紛的仍然余波蕩漾。

從改造模式上看，永慶坊改造與上海新天地、成都“寬窄巷”、東莞下壩坊改造有著很大不同。上海新天地的舊城改造案例中，由市政動遷全部居民，通過招標引入開發(fā)商進行改造；著名的成都“寬窄巷子”則是由政府投入，并成立國資公司運營，但原居民同樣也是全部遷出；而上海的田子坊、東莞的下壩坊，最先依靠藝術家的文創(chuàng)力量，然后得到原住民的支持，繼而政府搭建平臺推動舊城、舊村改造。

成都寬窄巷子景

“微改造”模式之所以備受青睞，關鍵核心就是“三不變”之一的“權屬單位”不改變，尊重原有居民產(chǎn)權。有業(yè)內(nèi)人士指出，企業(yè)與居民業(yè)主僅僅依靠市場規(guī)則進行談判，以解決產(chǎn)權問題是非常困難的，必須要有政府的主導力量介入，配合相關政策的支持和疏導。

“從城市規(guī)劃的角度看，‘微改造具有很強烈的‘臨時性色彩”，江浩在談到當前“微改造”面臨的困境時指出，由于土地出讓性質(zhì)沒有改變，只對建筑物用途進行改變，沒辦法符合現(xiàn)行的法定規(guī)劃，政府也沒有相關的規(guī)劃管理依據(jù)做出規(guī)劃許可，不少項目不得不“無證駕駛”。

對于參與“微改造”投資和開發(fā)的企業(yè)來說，現(xiàn)實存在的產(chǎn)權復雜和不穩(wěn)定，以及“辦證難”問題，為項目后續(xù)穩(wěn)定運營和持續(xù)投入帶來巨大障礙。與此同時，“開發(fā)商也必須了解，‘微改造屬于‘微利”，江浩進一步解釋，‘微改造成本并不低，但收益來源于改造后產(chǎn)業(yè)升級所帶來的租金收益，也就是地均產(chǎn)出值的上升。

過去的三十多年，中國迅速的城市化進程為可持續(xù)發(fā)展提供了巨大機遇，也提出了嚴峻挑戰(zhàn)。近年來，“城市雙修”星星之火開始在全國燎原起來，進入公眾視野。“微改造”是一個社會治理和城市治理的過程，中山大學城市化研究院院長李郇教授認為，與大拆大建相比，“微改造并不能立即見效，需要一點時間和過程”。而且，“微改造”面臨各方爭議是非常正常的，他提出建議，“政府和企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，從簡單的房地產(chǎn)開發(fā)模式，轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)為主體、內(nèi)涵的、以人為本的發(fā)展模式。”