湖南省煤炭資源開發對環境破壞的法治對策

游訓龍

摘要：湖南省煤炭資源豐富，但在長期開發利用過程中，一些不合理現象的存在對生態環境造成了破壞。結合湖南省實際，現通過對湖南省煤炭資源開發現狀進行分析及存在的問題，闡述煤炭資源開發對該省生態環境造成的破壞情況，并從法理的維度進行分析，為解決煤炭資源開發對生態環境造成的一系列問題提供更充分的理論依據，也為湖南省解決煤炭資源開發對生態環境破壞提出了幾點法治對策。

關鍵詞：煤炭資源開發；生態破壞；法治對策

中圖分類號：X171

文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0061-04

湖南省煤炭資源比較豐富，產量在全國排名第18位，但開發利用程度很低，缺乏對違反規劃開發法律責任的具體規定，導致現有的煤炭規劃形同虛設，同時缺乏有效煤炭規劃的約束指導，導致礦業權設置和交易不規范，資源的勘查開發秩序較亂，爭搶資源問題較為嚴重。并且湖南省煤炭資源開發利用不合理，資源回收率低，浪費和破壞嚴重，對生態環境造成了嚴重破壞。根據上述情況，結合湖南省實際，現通過對湖南省煤炭資源開發現狀進行分析及存在的問題，闡述煤炭資源開發對該省生態環境造成的破壞情況，并從法理的維度進行分析，為解決煤炭資源開發對生態環境造成的一系列問題提供更充分的理論依據，也為湖南省解決煤炭資源開發對生態環境破壞提出了幾點法治對策。

一、湖南省煤炭資源開發現狀

（一）煤炭在湖南省能源消費結構的重要地位

煤炭是湖南省能源消費在主要的能源消費中占70.2%，“十二五”期間煤炭產量每年產量達6600-8500萬t，有力支撐了國民經濟的高速發展。而煤炭企業的傳統發展模式在為人們提供能源的同時，也為社會帶來了諸多問題。加快發展循環經濟，是實現煤炭企業可持續發展，為經濟發展提供足夠資源和環境容量的重要舉措。目前，湖南省已探明的煤炭資源總量超過85億t，累計探明的煤炭量38.69億t。長期以來，湖南省資源產業一直是“大量生產、大量消費、大量廢棄”的單向直線開發模式，與之相對應的煤炭企業發展模式則是“快速建礦、強力開采、廢物排放、缺乏治理”，這種傳統的開發模式帶來了諸多問題。比如造成了資源的浪費嚴重，利用率低，廢棄物嚴重污染環境，生態平衡受到嚴重破壞。

當前煤炭資源開發的狀況仍然與現實的需求存在較大差距，部分地區和企業缺乏長遠眼光和社會責任，只注重短期利益，不注重煤炭資源的綜合利用和環境治理，導致我國煤炭工業仍處于盲目擴大規模、資源開發無序、大量浪費和粗放開發、低效率利用、環境污染等狀況下，資源優勢不能真正轉化為經濟優勢。

（二）湖南省煤炭資源開發中存在的問題

1.資源保障程度偏低、有效供給能力不足

湖南省雖然是產量并不多的煤炭生產省份，卻是煤炭消費大省，長期需要從外省調運，湖南省煤炭資源勘查程度低，特別是可供建井的詳查和精查程度低，可采儲量與煤炭儲量的比例低于全國平均水平，資源保障程度偏低，有效供給能力不足，經濟可采儲量少，人均占有量低，資源稟賦差。目前95%的煤礦屬于井工礦，開采條件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘東南的婁底：邵陽、衡陽、郴州地區，湖南地質構造復雜，煤層變化較大，礦點多，規模小，開采技術條件復雜，這些因素影響了資源的充分開發。

2.對煤炭資源的生產開發缺乏統一規劃

顧名思義，煤炭開發規劃是優化煤炭生產開發布局的基礎，而現行煤炭立法對煤炭規劃的相關要求都過于簡單且可操作性差，同時也缺乏對違反規劃法律責任的規定，導致現有的煤炭規劃形同虛設，也由于缺乏有效煤炭規劃的約束指導，造成了礦業權設置和交易亂，資源的勘查開發秩序亂，爭搶資源問題比較嚴重。

3.煤炭資源生產開發過程中的浪費十分嚴重

煤炭是不可再生資源，其作為湖南省的主要能源，則必須對其高度重視保護和合理開發利用。目前，湖南省煤炭資源開發利用不合理，資源回收率低，浪費和破壞嚴重，全省煤礦開采回采率平均只有35%左右，遠低于全國56%的要求。有的煤礦開采回采率甚至低至10%-15%，特別是厚煤層以及小煤礦回采率偏低，大量資源被浪費和遺棄。另外，對國民經濟具有重要價值的特殊和稀缺煤類也缺乏有效保護。煤炭開采經營的規模化和集約化程度低，產業結構不合理，生產發展方式不科學，以數量型和粗放型為主的經濟增長方式與以質量效益型和集約型的經濟增長方式還存在較大差距。

二、煤炭資源開發引起的生態環境惡化問題

（一）煤礦開采破壞植被和水土資源

1.井工開采導致土地塌陷嚴重，植被遭到較大破壞

土地耕作和植被生長也受到影響，土地利用率減少，地貌的改變引發土地沙漠化，而塌陷還會引起山地、丘陵發生泥石流，山體塌陷滑移，嚴重破壞礦區的植被資源、土地資源和生態環境。

2.露天開采直接挖損土地，破壞地表植被

這種采掘挖損多是毀滅性的，對植被和土地的破壞程度更大。

3.固體廢棄物壓占土地

煤礦開采產生的煤矸石是煤炭工業排放量最大的固體廢物，而諸如此類的固體廢棄物壓占了大部分的土地，植被也遭到嚴重破壞。

4.露天煤礦和井工煤礦抽排地下水，造成地下水位大幅下降

供水緊張，水土流失嚴峻，從而導致區域內的作物大面積減產，抗御災害能力下降，土地貧瘠，植被退化，嚴重危害農業生產，而未經完善凈化的礦井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。

（二）煤炭資源開發對周圍環境的污染

近年來，湖南省煤炭開采給礦區周邊農戶及周邊環境帶來的影響越來越大。首先，開采引發的水均衡破壞及污染。煤炭開采伴生的地面沉降、塌陷，導致礦區地下水位下降，水土流失嚴重，使得當地農民人畜飲水困難，農田減少，農作物干枯，糧食減產；大量地下水資源因地層破壞而滲漏礦井并被排出，對礦區周邊環境形成新的污染。同時，污水的任意排放，對地下水、當地河流、水溝、農田造成一定的污染。其次，煤礦的擴能改造，煤矸石堆放場地不斷擴大，對土地資源造成了嚴重的破壞。礦區長期侵占土地并暴露于外的矸石山堆積，經風化和瓦解，在雨水淋濾作用下將有毒、有害物質滲入到土壤和水環境系統中，導致地表和地下水系嚴重污染、土壤貧瘠化、植被破壞，且復耕較為困難。加之對與煤炭資源共伴生資源的綜合開發生產和對煤礦礦井廢物的回收及循環利用水平比較低，進一步加劇了資源破壞的嚴重程度。再次，隨著煤礦開采量的逐漸加大，采空區不斷增多，造成了地表裂縫下陷、山體滑坡、危巖增多，導致了農民房屋拉裂，耕地受損。礦山遇淺層開采，井下放炮時帶來地面震動及噪聲，使地面房屋及房屋內人、畜安全受到嚴重影響。最后，井下抽風排放廢氣對周邊農戶和大氣環境的造成的污染及矸石山流動、煤矸石放熱、尾礦堆積、滑坡等造成的其他礦山地質災害，都給礦區周邊環境造成了嚴重影響。

三、煤炭資源開發對生態環境破壞的法治對策

（一）發展循環經濟

1.樹立可持續發展觀

采取防治結合的方針，開展礦山地質環境調查和研究工作，通過科學管理和工程技術手段開展積極有效的治理。目前，湖南省的礦山環境管理處于被動局面，在環境調查、治理手段等方面都落后于其他發達省份，因此要改變這種局面，就要加大科技投入力度，加強對地質環境保護的相關技術規范、標準的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技術標準，礦山環境評價、恢復治理標準以及地面沉降檢測技術標準，使地質環境保護工作逐步實現法制化、規范化。

2.研究運用新的礦山開采技術和尾礦資源化利用途徑

湖南省礦產資源的開發技術相對落后，應推廣無公害的開發技術手段，禁止有害的生產工藝。對于礦山產生的大量尾礦和廢棄物，可作為再生資源加以利用，如某些企業的廢料又是其他企業的原料，這就需要加強企業之間的信息交流。為了便于企業之間的廢料交換，提高廢礦資源的利用率，可以建立廢礦和尾礦數據庫。同時發展新型金屬、新型非金屬及常規礦物原料的替代品，降低經濟社會對常規礦物原料的依賴程度。發展可再生能源和核電，擴大利用潔凈煤和煤層氣，減少直接燃煤比重。特別是我國進入重工業快速發展以后，能源消耗總量規模比歷史上任何一個工業化國家曾經達到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必將帶來礦產資源的大量開采，所以在提高煤炭資源供應能力的同時，要加強煤炭資源所在地環境的保護和治理，使資源、環境和發展的比例協調，這樣不僅能促進礦業市場的健康發展，更加保證了湖南省可持續發展的道路穩步進行。

（二）完善立法

1.完善生態補償的法律法規

健全公共財政體制是生態補償法律機制的首要特色，各地區應加大財政轉移支付力度。為節約資源，積極推行資源有償使用，全面征收礦產資源補償費、水資源費，建立礦山自然生態環境治理備用金制度，嚴格實行排污收費制度。對在煤炭開采過程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破壞等納入補償范圍。同時在已有法律基礎上，緊密結合煤炭礦區環境特點，建立起符合湖南省的煤炭礦區環境保護法律法規體系，對新礦山項目的環境影響評價、在采礦山的環境保護和報廢礦山的環境重建以及如何推進環境補償機制等方面，省有關部門應該通過舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關專家和公眾意見，盡快研究、制訂出煤炭礦山環境破壞補償的新辦法，使之法律規定明確化。

對環境保護而言，湖南省貫徹的是“誰開發，誰保護，誰破壞，誰恢復，誰使用，誰付費”的制度，這一制度不僅沒有得到很好貫徹，而且在制度設計上存在明顯缺陷，就是缺乏對生態環境建設的補償規定。

生態補償之要求補償的主體應有三類，一是對生態保護做出貢獻者給以補償，二是對生態破壞中的受損者給以補償，三是對減少生態破壞者給以補償。在煤炭資源開發過程中，對維護生態環境做出貢獻者給以補償，如對煤炭開采過程中的生態環境科學研究、生態信息等公共物品，通過補貼那些提供生態保護這種公共物品的單個的經濟主體，以激勵他們的積極性。同時，對因煤炭開采而遭受損失者給以補償，如因煤炭開采導致農民農田減少、農作物干枯、耕地受損、農民房屋拉裂等，對這些遭受損失的農民應予以補償。目前，煤炭開采對生態環境造成的破壞作用已不容置疑，加強對生態環境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭開采過程中也應該對減少生態破壞者給以補償。如上種種，都應該給以明確的法律規定。

2.加快煤炭立法步伐

（1）必須大力加強煤炭法治建設，實現“依法治煤”

遵守國家制定的《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》），在必要時制定相應行政法規以及部門規章，如制定《煤炭生產開發條例》。完善煤炭立法，有效促進煤炭生產開發法治建設，促進煤炭資源的保護和合理開發利用。同時要做好法治宣傳教育，提高人們的煤炭法治意識，嚴格加強日常監管執法，保證法律實施的穩定性，減少運動式的突擊性整治活動。在此過程中，特別是要建立健全對各種違反煤炭生產開發立法規定和政策要求行為的責任追究制度，即必須對違反煤炭生產開發有關規定和要求的行為設定責任，對政府機構及其工作人員、煤炭企業及其從業人員、中介機構及其工作人員的責任進行進一步明確，加大對各有關責任主體違法違規行為的懲處和打擊力度，切實保障相關立法規定和政策要求的貫徹實施。

（2）嚴格實行煤炭行業的市場準入制度

要實現煤炭資源的可持續發展，就必須建設高產高效集約化礦井，逐步取代小煤礦，減少煤炭資源浪費。這就要求建立煤炭勘探、開發準入制度，提高煤炭行業的市場準入門檻，對開辦煤炭企業條件的規定進一步完善。對于已有企業而言，要嚴格煤炭生產許可證的發放條件，根據煤炭資源賦予情況和開發要求，增加對企業年生產能力、回采率的要求，將不符合條件的組織、個人拒之門外。要借鑒相關省份立法經驗，有些地方立法已做出規定，山西省是我國第一大煤炭大省，該省非常重視立法工作，如《山西省煤炭資源管理條例》第十條規定，開辦煤炭企業年生產能力不得少于30萬噸，開采零星資源、極薄煤層及殘采、復采的礦井，年生產能力不得少于3萬噸；煤炭資源的采區回采率，開采薄煤層不得低于85%，開采中厚煤層不得低于80%，開采煤層不得低于75%，這具有很好的借鑒意義。內蒙古自治區人民政府印發關于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法的通知[內政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通過依法淘汰關閉和整合重組措施，使全區煤礦總數由現在的1100余處減少到700余處，年產10萬噸以下的煤礦全部依法關閉退出市場，資源回采率達到60%以上，采煤機械化水平達70%以上；到2010年，全區煤礦總數降至600處之內，單井生產能力達到年產30萬噸以上，采煤機械化水平達90%以上；堅持新上煤礦單井產量最低達到年產120萬噸標準”。經過7年的實踐后，該區進一步加強了立法工作，如內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的實施意見[2014]54號規定“四個嚴格.準人”即“嚴格煤礦安全準入”“嚴格煤礦建設項目核準和生產能力準人”“嚴格煤礦生產工藝和技術設備準人”“嚴格煤礦企業和管理人員準人”。其中“嚴格煤礦建設項目核準和生產能力準人”也規定了“完善自治區煤礦建設項目準人制度，嚴格依規依標組織煤礦生產能力核定。新建井工煤礦生產能力不得低于120萬噸/年、露天煤礦不得低于300萬噸，年，其中新建褐煤井工煤礦生產能力不低于300萬噸/年、露天煤礦不低于500萬噸/年”。這些也值得湖南省學習和借鑒。

3.完善有關生態環境保護立法

在對煤炭資源的開發過程中，對于煤炭開發造成的環境污染和生態破壞，應以預防為主。對煤炭建設項目實施嚴格的環境影響評價，并將其作為煤炭企業設立和發放采礦許可證、煤炭生產許可證的前置程序。我國已于2016年頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》（2016年9月1日生效），在原來制定的《中華人民共和國礦產資源法》《煤炭法》中也應對其做出相應規定。湖南省環境保護管理部門應通過舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關專家和公眾的意見，以加強立法工作。2013年5月，湖南省修訂發布了《湖南省環境保護條例》，但有關規定依然過于籠統，操作性不強且效果不好，還需進一步修訂。2015年，湖南省人民政府辦公廳發布《關于加強環境監管執法實施意見》，對土地資源、水資源等都做了比較明確的保護性規定，起到了很好的作用。

（三）加強執法和建立監督機制

1.完善煤炭執法監督機制

煤炭執法是一項十分嚴肅的工作，但是當前煤炭執法存在較多的問題，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍有不同程度的存在。有些地方和部門以言代法、以權壓法、徇私枉法。因此，必須改善和加強對煤炭行政執法的管理與監督，依法打擊執法過程中的行政違法現象，提高行政執法水平，力求達到依法行政。建立一支精干高效、廉潔執法、熟悉法律的監察隊伍，嚴格執法，加強監督，杜絕執法中的腐敗行為。

嚴格煤炭執法還應實行保證金制度。在全省范圍內加快推廣煤礦生態環境恢復保證金制度，并完善配套措施，建立煤礦生態環境恢復保證金制度并加快推廣，認真執行與落實。各地區環保、國土資源部門應對煤礦區生態環境進行評估，并提出煤礦區生態環境恢復目標及要求，合理提出資金標準；各煤炭生產企業應根據上述要求，制訂礦山生態環境保護和綜合治理方案，并提出達到礦山環境治理及生態恢復目標的具體措施；并應加強對資金使用的有效監管，以保障煤礦生態環境恢復保證金的合理使用；建議構建煤礦區生態環境治理恢復評價體系，以評價各礦區是否達到礦山環境治理和生態恢復目標及要求。為提高煤炭回采率，減少浪費，可以讓煤炭開發企業交保證金，如果達到核定回采率，則退還。為了保護土地資源，《煤炭法》第三十二條規定：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負責進行復墾，恢復到可供利用的狀態；造成他人損失的，應當依法給予補償。”為促使采礦者履行其義務，可以令其交納土地復墾保證金。如“美國的《露天開采控制與復田法》規定：煤礦主在開采前須交納復田保證金，保證金額必須足以支付預計的全部復田費用，具體由州環保局確定。復田由州環保局確定。復田保證金待復田后按一定程序歸還礦業主。對不按計劃復田者給予罰款或刑事處罰。”

2.健全和完善行政問責制度

目前，湖南省的行政問責制還存在很大缺陷，沒有明確的法律法規，各級政府及政府各部門之間有些職責不夠清楚、權限不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至于在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清，導致相關責任人逃脫了其應付的責任。湖南省大大小小的煤礦很多，尤其是一些不符合條件的小煤礦，一旦投入開發生產就會給生態環境造成嚴重影響，如產出的固體廢物隨意堆放，污水任意排放等。因此，不僅要使行政問責制真正制度化、法律化，還一定要把好煤炭行業市場準入這個關，明確各自的責任，對不符合條件的組織和個人拒之門外，對不依法行政、徇私枉法、濫用職權者得到法律責任的追究，對相關負責人從政治責任、領導責任、管理責任、直接責任、間接責任，層層查下去。

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3.關閉生產能力在法定噸位以下的小煤礦

要加強小煤礦的監管力度，關閉生產能力在法定噸位以下的小煤礦，對于不符合法律規定、不符合國家政策的小煤礦要堅決關閉，而且做好善后處理工作。通過系統的學習教育使環保、國土資源部門意識到監管的重要性及必要性，樹立行政領導責任制并制定嚴格的獎懲機制；要加大反腐敗力度，解決“官煤勾結”的問題，從根本上為小煤礦的發展提供一個潔凈的環境。發動群眾，監督污染環境和破壞資源的違法性行為，如實行對重大違法行為的舉報有獎制度。

除了采取以上法律措施，還可以將環境資源保護的宣傳和法治教育相結合，不斷強化全民的環境保護意識，提高公眾參與積極性。通過報紙、電臺、電視、網絡等媒體大力宣傳，強化可持續發展的宣傳教育，進一步樹立節約資源、保護環境的意識，只有這樣，才能在更大程度上保證煤炭資源的合理開發利用，保護生態環境，實現煤炭資源開發與生態環境保護的和諧發展。