獨家|中小城市公交“駛”向何方？

娟子

盡管《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》為城市交通帶來重大利好，但不可否認的是，我國的城市交通發展依然面臨著交通擁堵、大氣污染等諸多掣肘。

“城市病”怎么治？優先發展公共交通，是公認的解決之道。只是，當大型城市以軌道交通或大運量公共交通為骨干，常規公交、出租車、自行車等多種方式相補充的城市交通體系已成共識，中小城市由于市民出行距離、時段、客流規模、道路寬度和路網密度與大城市仍存巨大差別，因而對公共交通的形式、運營組織模式等也提出完全不同的要求。

“十三五”期間，我國的公交都市建設正迎來新一輪發展契機。在這一過程中，中小城市究竟該如何針對各自城市特點，合理規劃，明確定位，有條不紊地推進公共交通建設的步伐？

市場化經營，避免重蹈大城市覆轍

伴隨我國新型城市化建設的快速發展，中小城市如何保障城市建設高效有序，便于綠色環保、公交優先發展政策的落地？在施佑生看來，著眼于公共交通的建設無疑是中小城市發展最大的機遇。

“我國正在經歷有史以來最大規模和最快速度的城市化建設，而新型城市化建設具有優先發展公交的巨大優勢。一是可以均衡地安排公交運營力，滿足乘客的需求。這是因為中小城市相對面積小，密度低，公交上的運力安排余地比較大。第二是中小城市公交線路相對簡單，不僅便于規劃，也能夠減少重復與資源浪費。” 深圳市城市交通協會副會長施佑生解釋說。

在此背景下，中小城市該如何探尋一條適合自身特點的公交發展之路？施佑生認為，由于中小城市交通網略與大城市不同，輻射面為周邊的農村地區，城鄉間的交通需求不會減少。這就要求中小城市的公交發展需要與農村客運有機結合，車輛選型配置和班次確定都需要適應城鄉之間的客流和物流需要。

今年是“十三五”規劃的開局年，施佑生指出：“‘十三五期間，我國將要建設19個城市群，關聯近千個中小城市進行群規劃建設。這使得中小城市公交事業的發展出現了前所未有的機遇，也面臨著規劃和制度建設的挑戰。中小城市的公交發展應適應城市化的新特點，統一認識、把握機遇、警惕急功近利、防止目光短淺，避免低層次復制大城市的公交方式。要吸取大城市發展的教訓，要在源頭上來治理。”

施佑生從四個方面提出了中小城市公交發展需要吸取的教訓。一是大力推進公交專用線建設，優化公交線網，平衡路權的方式，從源頭上解決城市交通擁堵的問題；二是在中小城市優化布局好新能源公交車的使用，從源頭改善城市環境和空氣質量；三是通過互聯網和大數據技術，轉變公交的運調模式；四是中小城市必須堅持公交發展的市場化方向，公交財政補貼方式應逐步向精準補貼轉變。

針對公交的市場化是否與其自身的公益屬性相悖的質疑，施佑生表示，與交通設施諸如城市道路和場站設施等明顯帶有公益屬性的產品不同，公交作為為大眾服務的公共產品，完全可以市場化經營。“市場化是公交變革的動力，也是公交控制成本，減少浪費，提高服務水平的根本辦法。”

他山之石，四大借鑒中的“公交智慧”

上海市城鄉建設和交通發展研究院總工程師陳必壯以北歐幾大城市公交建設的成功經驗為例，總結出值得借鑒的四個方面，為我國中小城市公交的發展提供了有益啟發。

陳必壯指出，從城市和交通的現狀對比來看，北歐的城市，包括最大的城市斯德哥爾摩，其城市主城區人口不到100萬，這與國內100萬以下的中等城市規模相當。斯德哥爾摩擁有北歐地區規模最大的公交交通系統，其公共交通分擔率達到39%，步行分擔率為25%，自行車為7%。“對于這樣規模的城市，公交分擔率要達到40%的規模非不易。包括我們現在國內同等規模的城市，幾乎沒有一個城市能做到。”

為此，陳必壯從中總結出四大值得借鑒的核心經驗：

借鑒之一，發展理念必須更新。斯德哥爾摩在建設公共交通的過程中，始終秉承“一大前提、四個基本發展策略”：“一大前提”是滿足城市人口的增長和降低尾氣的排放。“四個策略”一是鼓勵高運能交通方式使用；二是縮短高運維方式的出行、旅行時間；三是改進、改善城市道路布局以增加步行空間；四是私人汽車只有在確保為最有效率的出行方式時才能使用。

借鑒之二，核心在于規劃引導。指的是城市規劃和交通規劃的有機結合，通過公共交通引導城市發展，來實現城市規劃的有序發展。

“反觀國內中小城市拓展，要么是簡單的老城區擴充，像攤大餅似的向外蔓延發展，要么是跳出老城建新城。城市發展與交通系統沒什么關系，更談不上支撐和引導。”陳必壯說。

他認為，國內中小城市須扎扎實實做好規劃，規劃中充分體現實現公交優先、TOD發展以及以人為本等理念，實現交通與城市發展的協調互動，投資、土地等資源以及政策扶持確保優先落實到公共交通、慢行交通系統提升方面。

借鑒之三，措施是建設以人為本、因“市”制宜的公共交通設施。從北歐的城市經驗來看，基本形成多層次、功能齊全期權的公共交通系統。例如，北歐城市的都市區大都有近郊通勤的鐵路系統支撐，斯德哥爾摩、哥本哈根、赫爾辛基等大城市都有地鐵骨架系統，北歐的一般大中城市都有地面發達的有軌電車、BRT系統，服務面廣、銜接方便的常規地面公共汽車系統。

借鑒之四，根本保障是科學的運營組織與管理。陳必壯認為，對國內中小城市乃至所有城市而言，即使設施再完善，也需要科學運營組織與管理來保障。從不同層次需求著手，以公交服務目標為抓手，實現精細化組織與管理，才能吸引更多的乘客乘坐公交。

先行先試，示范城市的“樣本效應”

短短兩三年間，南京的擁堵排名從全國第6位下降到第30位。南京是如何做到的？同時，作為我國公交都市創建行動第一批示范城市，在試點的幾年時間里，南京的公交都市推行成效如何？

南京市城市與交通規劃設計研究院董事長楊濤介紹說，早在上個世紀80年代第一輪交通規劃確立以后，南京就長期堅持公交優先發展戰略，是國內較早實施公交優先的城市之一。在我國推動公交都市示范城市建設之際，南京有幸成為第一批國家創建公交都市示范城市。2013年南京擬定并全面推行了詳細的公交都市實施方案。endprint

過去的幾年中，南京“公交都市”創建實現跨越式發展——

第一，制度創新。這其中，首先是頂層設計的創新，南京在全國率先成立了市級政府的公共交通委員會。其次，成立了公交乘客委員會。乘客委員會定時召開會議，研究乘客訴求，研究公交改進方向，包括很多政策也是要通過乘客委員會來進行審議。再次，實施公交資源的整合，進行了公交體制改革，對原來比較分散的公交體制進行了重新整合。最后，對公交優先的保障機制，尤其是在財政保障機制上做了硬性規定。

第二，夯實硬件。主要體現在七個方面：一是持續加快軌道交通建設；二是持續改善路面公共交通；三是加強綜合客運樞紐建設；四是大力推進公共自行車系統的發展；五是著力推進公交專用道建設；六是積極推進新能源公交發展；七是嘗試推進中運量公交建設。

第三，提升軟件。包括建設智能化公交系統，提高公共交通的可靠性；發展定制巴士、高峰巴士，增強公共交通的適應性；實施換乘優惠、刷卡優惠，改善公交的經濟性；完善安全生產責任體系，保障公交的安全性。

“目前，南京已基本形成以軌道交通為骨干，常規公交為主體的多元公共交通體系，主城區公交出行占機動化比例達到61.3%；在新能源推廣上的不遺余力使南京榮獲全球城市交通領袖獎；交通運行水平顯著提升，為支撐全市經濟社會發展、引導城市空間拓展發揮了重要作用，保證了十運會、青奧會的成功舉辦，也為國內外城市交通可持續發展提供了寶貴的實踐經驗。”楊濤說。

困境與困惑，推進公交建設中的“警醒”

“我國城市小汽車擁有率普遍達到250輛/千人或以上，遠高于世界公認的公交都市中心城區車輛擁有率水平（<200輛/ 千人）。”山東大學交通規劃設計研究中心主任張汝華介紹這一數字時顯得憂心忡忡。

張汝華試圖從車、路、城一個更大的空間范圍和體系化的角度，來分析當前我國公交都市發展所面臨的困難和障礙，以期為公交都市的全面推進提供更好的幫助。

他指出，當前，我國的車、路、城存在三個方面的問題，即機動化迅猛發展、道路基礎設施超前引導、城市擴張蔓延。這些問題都嚴重阻礙著公交都市的進一步發展。“改革開放的上半場已經結束了，后半場如何破解‘車路城的鐵三角關系仍面臨重大挑戰。”

對此，張汝華認為應在“聚形護本”上下功夫。主要體現在：一是拆，要去產能、去邊角；二是改，要改用途，優化資源利用；三是限，包括限制車輛擁有使用、限制城市增長邊界、限制道路過度建設；四是補，補齊城市配套功能、補齊道路功能缺失；五是建，包括公交都市為導向的緊湊型城市開發項目建設和交通基礎設施的建設。

“十三五”已開局，我國城市發展的重心正從城市建設為中心轉向城鄉協同、城鄉一體的發展，而中小城市也將成為城鎮化新的增長點。在此關鍵時刻，中小城市公交都市建設究竟該“駛”向何方？

“目前，我國中小城市的公交出行分擔率平均在10%-30%，而私家車出行分擔率能夠達到20%-30%，交通出行結構有待進一步優化。各個城市特別是中小城市，應結合自身情況，在大力發展公共交通的同時，逐步加強對個體機動化出行的規范管理，大力倡導‘低碳交通、綠色出行理念，加快確立公共交通、自行車、步行等綠色交通方式在城市交通系統中的主體地位。” 交通運輸部運輸服務司副司長蔡團結的這番話或為現實指點了迷津。endprint