“破窗效應”理論在教育審計中的應用探討

蔡海鳴

摘要：本文借鑒“破窗效應”理論對于風險的處置方式，并運用到教育審計中，認為要關注兩個風險點，提出要積極發揮內部審計作用，發展創新“破窗效應”理論，確保相關部門及人員不敢、不能、不想“破窗”。

關鍵詞：破窗效應；教育審計；應用

1982年3月，美國政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳提出了 “破窗效應”理論，認為如果有人打碎了一棟建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時維修，就可能受到某些示范性的縱容，誘使別人仿效去打破更多的玻璃. 從“破窗效應”中，引發我們這樣一個思考：任何一種不良現象的發生，都會傳遞著一種強烈的暗示，導致不良現象的倍增效應，同時必須時刻關注那些看起來出人意料、微乎其微的“過錯”，防止縱容更多的人“去打爛更多的窗戶玻璃”，避免產生 “千里之堤，潰于蟻穴”的惡果。

教育審計作為教育系統內部控制的重要組成部分，在風險管控、構建第三道防線等方面發揮重要作用。最終目標是通過對教育系統具體工作或項目進行各方面審查，以內部評價方式對財政性資金、資產和資源效益進行合理控制，在業務層面設立風險紅線，在關鍵環節不留“暗門”、不開“天窗”，在系統內部形成無形威懾力，從而遏制系統“潰堤”的惡果。這與“破窗理論”主張通過清除小過錯和無序狀態，規避風險的目標從根本上來說是一致的。

一、“破窗效應”理論下教育審計關注的兩個風險點

參考2009年7月頒布的《內部審計實務指南第4條-高校內部審計》對高校內部審計的定義，內部審計價值體現旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進教育事業目標的實現。這里的風險應用在教育審計上不僅僅是審計風險，還包括教育系統在開展與資源利用有關的業務及內部控制活動等所造成的風險。這兩個風險的形成是教育審計主體和客體相互作用的結果，是矛與盾的關系。“破窗效應”要求教育審計機構及人員必須關注這兩個風險點。

（一）審計風險

內部審計恰是在窗戶周圍形成強大的防線，確保教育系統整體風險趨于可控狀態。而確認可接受的審計風險則決定了防線的厚度和強度，沖擊這些防線的審計風險點主要表現為如下幾個點：（ 1）確認風險：被審計單位財務報告存在重大錯報或教育管理上存在弊端和漏洞，而內部審計人員認為財務報告是合法公允以及管理是健全有效的，并因此提出不恰當審計意見（2）管理風險：審計人員對具體業務、內部控制及風險管理系統只能正確認識和科學評價，不能被管理層采用而有效影響它們運作水平而形成的風險。（3）咨詢風險：教育系統審計機構及人員提供咨詢服務導致咨詢程序不合適或者咨詢意見失當，造成審計部門信譽受損、接受咨詢部門財產損失等帶來的風險。（4）擔保風險：審計人員被要求參與具體業務風險擔保如報表會簽、參與采購監督等造成的連帶風險。（5）質量風險：審計中存在諸如審計職能和目的不明確、 審計結論和建議缺乏權威性以及教育審計監督缺位等問題帶來的風險。（6）其他審計風險。

（二）教育系統風險

風險管理要求我們必須關注“窗戶”的易損面，特別是細微、累加、隱蔽的風險點，這些風險若未被識別將使風險惡化成為可能。風險點主要集中在以下幾個方面：（1）法律政策風險：國家法律、法規及政策的變化對教育決策帶來的風險。（2）經濟風險：教育系統在履行職責時，不可避免參與各種經濟活動，因此，財務制度、投融資政策、資金調配、信用等因素所帶來的風險。（3）安全事故風險：教育系統內部出現的疏忽引起的突發性重大安全事故特別是校園安全事故帶來的風險。（4）業務營運風險：包括教育業務管理缺位或錯位、內部控制設計失當或執行無效，教育發展與改革中內外部利益訴求未得到解決帶來的風險。（5）人員風險：關鍵崗位及員工管理不規范、道德缺失、工作能力低下帶來的風險（6）其他風險。

二、合理運用“破窗效應”理論，積極發揮內部審計作用

審計實踐告訴我們，要是使內部審計對“破窗效應”遏制作用最大化，應通過發揮審計結果作用，加強審計資源建設，完善審計服務體系等措施繼承、發展和創新“破窗效應”理論。確保相關部門及人員不敢、不能、不想“破窗”，從而達到管理教育系統風險，降低審計風險的審計目標。

（一）加強監督檢查，發揮教育審計結果作用

教育內審機構及人員會同審計聯席會議有關成員處室應整體評估被審計各直屬單位及學校整改措施實施力度，對審計發現問題和審計建議整改落實情況進行指導和督促，實行審計發現問題的整改報告制度，建立審計結果運用制度，逐步探索和推進經濟責任審計結果公告制度，建立健全審計項目警示談話辦法、經濟責任審計結果問效、問責機制等。教育系統紀委、監察、人事等部門處室應當根據干部管理監督的相關要求運用經濟責任審計結果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據。內審機構將根據審計聯席會議意見把被審單位的審計結果在一定范圍內公開，接受教職工監督。對不重視整改、拒不整改和整改不到位的，要加大定期檢查和審計力度，對審計中發現違反財政紀律行為不姑息、不縱容，特別要對破窗“第一人”進行嚴肅處理，對單位領導進行責任追究，并及時提出處理意見上報紀委監察部門，以形成強大的審計威懾力。嚴懲的目的不僅僅在于懲罰犯錯誤的人，更重要的是警示準備犯錯的人和未犯錯的人，越界犯規會有嚴重的后果。使各相關部門及人員不敢“破窗”。

（二）加強資源建設，構筑教育審計能力基礎

資源建設是審計第一要務，合理評估自身能力并加強審計資源建設是構筑審計陣地的基礎。打鐵還需自身硬，“窗戶”的完好無損是基于對教育系統自身監督能力的畏懼，這其中包括審計監督，這對審計的經費保障、智力儲備、審計質量及審計方式等提出了更高的要求，首先，要加大審計經費投入，保障審計經費合理使用，支持內部審計機構及人員依法履行職責；其次，加強對審計人員審計流程、計算機應用能力等知識體系的培訓，并引進基建、安全、信息等方面的智庫專家，加強人才儲備；第三、審計質量是內部審計的生命線，教育審計部門應逐步構建教育審計質量及評價體系，試行教育審計督導制度，提升審計質量和效力；第四、可以通過試點，整合一般性流程，融入信息化手段，嵌入審計模塊，推出一批高質量的信息化審計案例，與此同時要加強對軟硬件的采購管理，采用前期甄選和后期開發相結合，采購適合教育系統內部審計的信息化系統，并加以推廣，實現全過程審計和非現場審計。 通過人、財、物、技術等因素發力，確保有能力在事前制止“破窗”行為、發現破窗及時“吹哨”，使各相關部門及人員不能“破窗”。

（三）加強審計宣傳，完善教育審計服務體系

就像高明醫生一樣 “不治已病治未病”，而要治“未病”，制度的實施是根本，重點是在服務，關鍵在于人。若防患未然，應考慮在以下方面發力。第一、通過宣傳加強關鍵崗位廉政建設，可以通過發放資料、召開會議、網絡視頻等方式宣傳審計的相關知識，提高對風險管理的認知水平；也可以通過召開專題研討會等形式，研究內部審計工作的實際案例，通過正反例子的審計結果運用對領導干部進行警示宣傳，深化對內部審計重要意義與作用的認識。第二、全面宣傳教育內部審計的各項法規制度，特別是《教育系統內部審計工作規定》等內部審計工作規章制度；以及《內部審計實務指南第4號-高校內部審計》等審計業務規范，以此增強各方面對教育內部審計的規章制度意識。第三，要積極把審計工作陣地前移，在審計監督的同時在不違背獨立性原則的基礎上，經教育系統領導委托或許可向直屬單位及學校提供教育經濟活動以及其他相關領域咨詢活動；主要內容包括以下方面：1、提供直屬單位或學校管理層通過購買校方責任保險、小型修繕項目委托第三方審價等方式進行風險轉移、規避、降低、處置等措施意見。2、憑借自身在內部控制系統中的特殊地位，牽頭、溝通、調解各單位及學校的一些管理實務，使這些管理實務能和諧進行，如審計后整改、幫助各部門制訂規章制度的框架。協調改進內部控制程序的部門責任等。3、接受服務對象委托對相關人員進行培訓等活動，提高有關方面認知和能力水平，如通過對下屬兼職審計員（主要是財務人員）的培訓正面作用于直屬單位及學校財務管理等。通過加強審計宣傳，轉變審計職能結構建立具有教育系統特色的審計咨詢服務體系，使各部門主動不觸碰底限，不想去“破窗”。

參考文獻：

[1]葛國權.人民銀行內部審計對“破窗效應”的遏制作用研究[J].審計月刊，2016（11）.

[2]曹永模，張未.當前教育內部審計環境存在的主要問題及對策[J].中國內部審計，2013（3）.

[3]內部審計具體準則第16號——風險管理審計[S].

（作者單位：溫州第二高級中學）