試析清末新政失敗的原因

王瑞琪

摘要：在20世紀初期，清王朝為了維持自己的統治，進行了一次改革，史稱清末新政。從1901年慈禧頒布上諭到1911年辛亥革命爆發，新政共維系了十年。但因它違背歷史潮流，沒有從人民利益出發，錯失良機，最后以失敗而告終。清末新政雖是一次失敗的改革，但它對中國近代化進程卻有著積極意義。本文從清末新政失敗的原因中，探尋新政留給后人的經驗與教訓。

關鍵詞：清末新政 失敗 原因

中圖分類號：K257文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）12-0195-02

1901-1911年，清政府實行 “新政”，推行了一系列改革措施，涉及范圍相當廣泛，但這次改革卻沒能延長清政府的壽命，反而加速了它的滅亡。本文擬從四個方面來簡要分析一下這次改革失敗的原因。

一、新政本質的欺騙性

“新政”的主要目的是維護清王朝統治，并未從根本上觸及封建統治的根基。在這次改革中體現出了較為嚴重的被動性和盲目性。以慈禧太后為首的政治領導集團并沒有徹底的決心和勇氣，在扼殺了“戊戌維新變法”后，面對來自國內外的各種壓力才被迫舉起了改革的旗幟。主持這次改革的最高統治者是慈禧太后和攝政王載灃。慈禧身為封建專制統治集團的最高統治者，她不會站在歷史潮流前引導社會前進。她大半生都是在權力爭奪中度過，她關注的是如何維護自身權力，如何讓清政府免于滅亡，而不是救亡圖存。載灃主持實施的一系列政策，如驅逐袁世凱、重用親貴、成立皇族內閣、拒絕立憲派的請愿及實行鐵路國有政策等，均激化了社會矛盾，起到了反面作用。

陳天華曾說﹕“見從前守舊惹的禍來，才敷衍行了一段新政，不過是掩人耳目”。①1901年初清政府頒布了變法詔，宣布開始實施“新政”“變法自強”等一系列改革措施，卻回避了此次變法的關鍵核心問題即政治改革。清政府只是在1906年9月1日宣布“預備立憲”，稱要“仿行憲政”，“仿行憲政”這一舉措才勉強與政治改革有少許聯系。但它的根本原則依舊是“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”。②對于什么時間去執行立憲，上諭中并未提及，更不要談在政治改革方面清政府會有什么實際性作為。當時的買辦官僚、著名的政治家盛宣懷在看到變法上諭后這樣說：“今兩宮一心，已飭議行新政，將來中外必能益加修睦，悉釋前嫌。”③這些都反映出了新政的本質。

清政府于1908年頒布《欽定憲法大綱》（中國歷史上第一部憲法性文件），此憲法包括“君上大權”和“臣民權利義務”兩部分，大綱中明確列出規定：“君上有統治國家之大權，凡立法、行政、司法皆歸總攬，大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永遠尊戴，君上神圣尊嚴，不可侵犯。”然而，可悲的是在這部憲法中涉及臣民所享有的的權利和義務則只有簡單的幾條，且不具備實質內容。因此近代中國國學大師，也是學者型的資產階級革命家章太炎這樣評價大綱：“推其意趣，不為佐百姓，亦不為保國家，惟擁護皇室尊嚴是急。”④這一句簡單的話直接道破了這部憲法的實質，指明了這個憲法的本質就是“憲法權力”，具有強大的封建制度統治力。盡管這部憲法沒有體現出立憲派興民權、參政權的心愿，但這也是一種前進，雖然憲政主義者對清政府充滿失望，但他們并沒有放棄，并且仍期待清政府的進一步改革。

1910年1月、6月和10月，立憲派發動了三次大規模的國會請愿運動，要求執政階級加快速度開國會，建立責任內閣。清政府面臨巨大壓力，被迫作出讓步，宣布預備憲法期限將縮短。1911年，清政府在被逼無奈的情況下設立了責任內閣， “皇家內閣”成立后，清政府以“上諭”的形式宣布了“干線均歸國有定為政策”這一條例，這使立憲派與清政府之間的矛盾進一步激化。至此，清政府的所作所為使立憲派民主改革的幻想徹底破滅。在這場立憲派和清政府的較量中，清政府剛愎自用，一心堅守君主專制政治，沒有為國家為人民考慮，不作讓步，只擔心自己的權利被剝奪；另一方面，立憲派也不肯作出妥協，由此，矛盾逐步上升。憲政主義者從不滿變為失望，從失望到憤慨，從憤恨轉向革命。

清政府對這次改革的態度是充滿矛盾的，他們一方面是為了抵御外部的壓力、減消內部的革命勢力而去進行改革，另一方面又為了維護自身必須去鞏固原有的社會體制，而其主旨不是為了轉變傳統的體制，而是為了加強它以對付國內外壓力。由于傳統政治體制根本沒有為立憲改革提供準備，這就決定了晚清憲政改革的社會基礎極其脆弱，也決定了改革的失敗命運。

二、國家政權的削弱

建立一個強有力的、獲得各階層普遍支持的、高效的中央政權是變革獲得成功的前提和保證，而強有力的政權在某種程度上則更多依賴一個具有現代意識的、高效的、強有力的現代化領導核心。20世紀初的清政府，已權威盡失，沒有能力領導這場變革。慈禧作為清末新政的前期領導人，關心的是個人權勢和地位，她沒有任何意識來推動中國的新政。而新政后期負責人載灃也因其“施政寡術，用人無力”，在推動新政的過程中，犯了一系列的錯誤，這些錯誤導致滿漢之間、朝官與疆吏之間、中央與地方之間的矛盾尖銳，引發統治集團內部大分裂，使得清政府的政權合力遭到極大削弱，這些問題都決定了晚清政府不僅無力領導清末這一全面的現代化變革，而且因為晚清政府的昏庸，改革也勢必走向崩潰。

中國的立憲改革一直是以日本為模本，亦步亦趨，極力效仿，但最終日本通過改革而富強，清廷卻在改革中傾倒。我們通過比較就可以看出，在是否實現中央集權方面，中日兩國在改革舉措中存在著很多重大差異。例如，同樣是面對西方帝國主義咄咄逼人的壓迫，日本政府就意識到要想富國強兵，避免中國那樣的下場，就必須首先集權于中央，然后再一致對外。

由于當時中國的政權存在著嚴重的不平衡，在改革目標上中央和地方有分歧，在1901年至1905年間進行的行政改革中，清政府將總理辦公室改為外交部，設立了商務部、教育部、巡邏部、培訓部和財務部五個中央機構部。在地方財政大臣手中的外交權和軍事力量逐漸回歸中央。1906年開始模仿憲政，“立憲非中央集權不可，實行中央集權非剝奪督撫兵權財權、收攬于中央政府則不可”。為了加強中央政府的權力和落實多項削弱地方政權的舉措，清政府不僅要削弱總督的權力，而且還要著力削弱漢人手中的權力。在中央政府改革的后續行動中，清廷總是有機會打擊和排除漢族官僚。在新成立的各部委中，盡管有滿漢不分的規定，但實際上滿族權貴占多數。

清政府這一做法削弱了地方的權力并引起督撫們的反感，時任湖廣總督的張之洞也對當時的地方官制方案提出了明確的反對意見，“議復一電，一則曰財力竭蹙；再則曰經費太巨；三則曰安有余力籌款”，許多地方督撫們通過消極執行負面抵抗的行為制約了新政的順利推行。清政府的一系列為了加強中央集權、削弱地方權力的舉動使地方人民在思想上逐漸遠離了清政府。辛亥之年是清政府生死存亡的關鍵時期，絕大多數督撫們沒有幫助清政府鞏固政權、維護統治，最終也加速了清政府的滅亡。

三、財政經濟狀況

晚清政府的財政經濟狀況直接阻礙了憲政改革的實施。自從甲午戰敗和義和團運動，簽訂一系列不平等條約后，“天下之財，悉應賠款”。當時的清朝財政已經到了油干燈枯，山窮水盡的地步。很大程度上改革就是為了解決財政困難。但是改革的本身就需要錢。于是就有了從中央到地方，向人民層層盤剝的現象，“部臣籌費無出，責之疆吏，疆吏責之州縣，州縣舍百姓將誰責耶？”“自近時新政試行，于是立學之費取之農，練兵之費取之農，其他雜款加稅無一不取之于農”。清政府承認：“各直省自攤還賠款、舉行新政以來，用如泥沙，取盡錙銖，搜括已不留余力，額外科派，民不堪命”。自庚子賠款由中央攤派至各省之后，民間搜刮殆盡，商業蕭條，倒閉相望，城市村落，十室九空，百姓流離失所，民不聊生，各地無不哀鴻遍野。新政不但沒有給人民帶來實惠，反而使人民受盡苦難。外加上官吏們在地方橫行暴力，不能做到愛惜民力，這引發了人民大眾對改革的普遍不滿和民間一些小型反政府的斗爭。在政治制度改革的十年時間里，以抗捐抗稅為內容的中小型民變事件遍及全國城鄉。有不完全統計顯示，在這十年的時間里，全國大小民變大約存在3000多起，此起彼伏的民變給了人們一幅亂世景象，也讓改革蒙上了一層陰影，但也幫助反清革命形成了強大的聲勢，使反對清廷之星火大到足以燎原之勢。

四、改革形勢時機的因素

歷史經驗表明，現代化后起國家，起步越晚，形勢越復雜。由于清政府一味堅持君主專制和皇族集權，把近代化特別是政治近代化的任務一直拖到20世紀初，此時，國際國內形勢極其復雜，決定了新政一旦推行，便陷入了進退兩難的境地，最終導致失敗。

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20世紀初的中國已完全淪為半殖民地半封建社會，清王朝淪為洋人的朝廷，權威掃地，政治資源喪失殆盡，八國聯軍侵華戰爭之后的庚子賠款，造成清政府沉重的財政負擔，無力支撐新政的需要，只好增加苛捐雜稅，盤剝人民，人民群眾對新政的普遍不滿造成了一系列民眾反清斗爭，難以形成支持現代化建設所需的社會認同。新政期間，此起彼伏的民變與反清革命為新政籠罩上了一層陰影。清廷已經失去了改革的最佳時機，如果改革能夠提前十年，由于當時革命黨勢力尚未形成，民氣正盛，清廷尚有相當的權威，改革就會容易得多，也不至于改革如此倉促，毫無章法。另外，此時的世界形勢大大加劇了清末新政改革的風險。這一時期，壯大了的資產階級受西方各種現代化方案學說的影響，形成了不同的政治派別，并從各自的利益出發提出不同的憲政改革方案。面臨危局，清政府卻不能審時度勢，調整政策，作出讓步，與擁有廣泛社會基礎的立憲派合作，擴大其政權基礎，反而在籌備立憲的每個環節上與立憲派沖突抵觸，最終使本來在一定程度上想支持清廷的立憲派與其決裂，轉向革命，加速了清末立憲的失敗。

綜上所述，清政府借“新政”之機，加強中央集權，維護清王朝腐朽統治，同時削弱地方權力，又激化了統治集團內部矛盾，而其孱弱的經濟基礎則完全無法支持改革，加上統治者的無能，改革形勢時機的延誤，清政府的改革必然失敗。

注釋：

①陳天華.猛回頭[M].長沙：湖南人民出版社，1982.

②朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京：中華書局，1984.

③胡繩.從鴉片戰爭到五四運動[M].北京：人民出版社，1981.

④張枬，王忍之.辛亥革命前十年間時論選集[M].北京：三聯書店出版社，1960.

參考文獻：

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責任編輯：孫瑤