臺風對地方財政自主權力的影響

[摘要]通過搜集我國2003-2010年東南沿海城市的面板數據及臺風統計數據，分析研究臺風巨災對地方財政自主度的影響。得出地方政府應該積極應對臺風災害，做好抗臺搶險工作的結論，并提出相關對策建議：積極響應上級政府的部署安排，推行巨災保險制度，提高地方政府抗災能力。

[關鍵詞]臺風災害；財政自主度

[中圖分類號]F812

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）05-0128-03

[作者簡介]胡平素（1965-），女，漢族，浙江舟山人，講師，研究方向：旅游經濟。

一、引言

隨著全球極端氣候變化，自然災害頻發，不僅人民群眾日常的生活規律受到影響，也加大了政府的財政負擔。據民政部救災司發布的《2013年全國自然災害基本情況》，2013年各類自然災害共造成全國388187萬人次受災，1851人死亡，433人失蹤，1215萬人次緊急轉移安置；875萬間房屋倒塌，7703萬間房屋不同程度損壞；農作物受災面積313498千公頃，其中絕收38444千公頃；直接經濟損失58084億元。一個地區的財政自主度直接決定了該政府的財政行為，一個自主度高的政府能夠更加快速地對突發事件做出反應，能夠對教育、基建、衛生等民生服務更好地進行資源分配，這和地方政府具有的信息優勢有直接關系。從一定程度上說，財政自主度決定了地方政府的議價能力和地方官員的權力大小，如果一個地方政府如果在面對巨大災害的時候沒有表現出足夠大的作用，或者一次災害的降臨使得當地蒙受巨大損失的時候，尤其是頻繁遭受臺風騷擾的東南部沿海地區各大城市，每次臺風來襲都是對地方政府防風減災能力的考驗。地方政府的這種財政自主權力是否會受到限制，正是本篇論文想要論述的問題。由于地震等突發性災害難以預料、損失較大，往往從一個地方性災害升級為一個全國影響力的災害。地方政府的防災工作及災后重建工作完全超出了地方政府的能力，財政分權在其中產生的作用微乎其微，使得中央政府必須介入，且投入力度要求更大。同時，臺風相對于地震等其他突發災害具有可預見性、區域性、頻繁性等特點，而且與地震相比破壞性較弱，重建周期較短，中央政府的財政補貼能夠在第一時間就完成救助。因此筆者通過對2003—2010年東南部沿海的臺風類巨災數據，對每個年度的財政分權進行分析，從而得出巨災對財政分權的影響。如果巨災的發生導致財政自主度的上升，說明上級政府希望地方政府能夠更合理地分配資源進行防災工作從而使得將來的巨災影響減小；如果財政自主度下降，那么中央政府則更希望直接介入地方政府，減小其自主程度，從而防止因為地方政府的效率低下而造成以后的巨災損失。

多數現有文獻討論財政自主度主要是通過財政效率的角度，根據高琳（2012）做出的總結，財政自主度的提高有利于配置效率，因為地方政府相對于中央政府有更加完備的信息，可以更有效地提供公共服務，所以一個地區的財政自主度越高則說明地方政府更有能力進行資源配置。具體又可以分為以下幾個方面：第一，財政自主度高的地方政府能夠更快對外部沖擊做出應對。這一點尤其是對東南部常年遭受臺風侵襲的沿海城市特為重要，一旦發生緊急情況，地方政府需要做出緊急應對，如果發生財政收入不足，臨時請示上級政府，會大大影響整個搶險救災的速度，從而造成嚴重的人身財產損失。所以地方政府必須擁有足夠的財政能力，能夠及時對災害做出反應，確保人民群眾生命財產安全。第二，較高財政自主度的地方政府能夠在地區間競爭上占據更大的主動。應對災害主要通過災前的防范、災難中的緊急救助以及災后的重建工作三個方面進行。更多時候需要發揮地區的自主能動力，而這種能力很大程度上依靠地方財政能力以及財政配置效率。這就要求提高地方政府的財政自主度，從而使得地方的恢復速度得到提高。但是財政自主度也不是唯一衡量政府能力大小的因素，還有很多其他原因也會影響地方的能力，包括地方發展水平，發展程度低的地區的配置難以符合民眾的需要，需要更多的中央政府轉移支付，以及地方政府的道德風險問題、晉升機制等都會造成財政支出的偏移，從而使得財政自主度無法體現地方政府的財政自由以及對災害的應對能力和救助能力。本文主要借鑒臺風類巨災對經濟負面影響的相關研究，代入到災害和地方政府財政自主度的內在關系，同時提出相關對策建議。

二、數據來源

本文的數據來源主要有兩方面，一方面基于各地級市統計年鑒獲得的2003—2010年的基礎經濟數據，包括GDP、人口、預算內財政收入和預算內財政支出等變量；另一方面是臺風統計數據。選取2003—2010年東南部沿海地區（包括浙江、福建、廣東三省）的臺風類巨災數據來分析巨災對財政分權的影響。對巨災的定義則參考張衛星等人2013關于巨災定義與劃分標準的研究，共選取8年間共計24次影響三省地區的臺風巨災作為主要樣本。根據陳碩（2012）關于財政分權文章中財政自主度的衡量方式，選取了地方政府預算內財政收入和預算內財政支出的比值作為被解釋變量。預算內財政支出主要由預算內財政總收入和中央政府的轉移支付組成。該數值一般在0到1之間。超過1則說明該地能在滿足自身支出的情況下，中央政府進行財政支持。這個數值越大，表明地方財政支出由地方財政收入組成的比例越大，說明地方擁有更強的財政自主權力，反之，則說明地方過度依賴于中央的轉移支付，缺少自己的財政能力，自主度更低。

地方財政自主性=地方財政收入地方財政支出=1-中央政府轉移支付地方財政支出

由于巨災的數據不足，缺乏詳細的關于臺風對各個地級市造成的影響（包括傷亡、經濟損失等）的統計，本文描述巨災的發生選擇了虛擬變量，當年當地發生臺風類巨災即為1，否則為0。其他主要控制變量包括當年當地人均GDP平減對數、人口、財政收入以及財政支出等。圖1為浙江、福建、廣東三省2003—2010年間平均財政自主度水平，可以明顯看出每年的變化并不會很大，同時浙江的自主度水平一直高于福建省和廣東省，但是這個差距正在逐年減小。

三、實證分析

本文主要采用了面板數據的模型來估計巨災對財政自主度的影響，計量模型設置如下：

govautoit=αit+βitdisasterit+γitXit+μt+εit

其中，Xit為控制變量；我們考察當年的臺風巨災發生會否影響當年的財政自主程度，這里disaster是臺風巨災在當年當地發生的啞變量；lgdppc是平減后的人均GDP對數；pop是該省的人口；income和expense分別是預算內財政收入和預算內財政支出。Hausman檢驗結果顯示，用固定效應擬合度更好，所以此模型使用了固定效應的方法。同時回歸中加入了年份項，以控制時間趨勢上的變化。

同時，這種現象也說明了，中央政府無法在當年因為臺風災難的發生而懲罰當地政府。同時，考察上一期的臺風巨災是否會造成當期的財政自主度變化。同樣，這里控制了地區因素和時間因素，回歸結果顯示，上一期發生的臺風巨災確實顯著降低了當期的財政自主度，如表1第2列。與第1列相比，上期巨災對當期財政自主度的影響方向上發生了逆轉，顯著性上也有很大的提高。這說明，巨災的發生對當地政府會造成嚴重的影響，從而讓地方政府在承擔災后重建任務的同時受到中央轉移支付的硬性壓力。

為考察巨災發生對當地政府的影響因素，本文又針對地方財政收入、財政支出以及中央轉移支付分別進行了回歸分析，結果如表2所示。回歸結果顯示上一期的臺風災害并沒有對當期的財政收入、支出以及政府轉移支付產生顯著影響。說明地方政府并不會因為上一年的巨災發生而調整自身的財政收入水平，而中央政府也不會因為災害的發生而調整自己的轉移支付。事實上，臺風會造成經濟損失，破壞地區經濟設施，從而使得地區的發展放緩，從而使政府收入來源減少，而中央會通過轉移支付的方法來補貼受災企業、個人，從而加大轉移支付力度。但是通過回歸分析，我們并沒有看到相符的結果。雖然在系數方向上相匹配，但是顯著性卻不容樂觀。然而財政收入和轉移支付二者的同時作用卻影響了地方的收入支出比，即財政的自主權力。這可以看作臺風的發生影響了當地的經濟結構，使得地方的財政收入相對于轉移支付發生了縮水。在財政分權的情況下，中央在災后通過調整針對不同地區財政收入水平制定的轉移支付，扶持地方災后恢復，但同時無形中也降低了地方的財政自主程度，使得整個財政支出并不能做到最優配置，喪失了作為轉移支付的部分功能。

四、結論及對策建議

對于浙江、福建、廣東范圍內臺風災害對各個地級市財政自主度影響的研究發現，臺風災害的發生并不會影響當年的財政自主度，但是會降低第二年當地的財政自主度。并且研究發現，這種財政自主度的下降并不是由于財政收入的減小或者中央政府轉移支付增加造成的。而是二者同時作用，改變了財政收入在總財政支出中的占比，從而影響了當地的財政自主權力。臺風災害是對中國東南部沿海地區地方政府的一個重要考驗，不僅會帶來嚴重的經濟損失，也會使地方政府喪失部分財政自主權力。所以地方政府應該積極應對臺風災害，做好抗臺搶險工作。本文基于實證研究，提出以下對策建議：

（一）積極響應上級政府的部署安排

例如浙江省重點推行“一核兩翼三圈九區多島”的發展規劃，在臺風防治上要求不同地級市相互合作、信息共享，積極參與到救災工作中，將損失降到最低。尤其是以水利為主的重要抗臺風部門，因為會牽涉到跨地區的水利問題，更需要不同地區不同部門精誠合作，減小臺風造成的經濟損失。

（二）推行巨災保險制度

因為現階段商業保險對巨災保險的參與度不高，而且缺少相應的法律約束，以及具體的理賠流程，所以巨災保險的推行在中國仍然沒有很大的發揮空間。地方政府可以對易于受到臺風侵害的產業，尤其是對氣候依賴很強的農業，進行半強制的巨災債券發行。如果當年的臺風超過一定規模，則民眾獲得一個超過本金的補貼，而如果當年的臺風規模并不大，那么民眾受到的損失就會減少。由于是政府主導的債券，很難進行證券化，因此只能在一個地區進行，避免較大的風險。這樣既能使民眾平衡收入水平，也降低了地方政府的抗災救助壓力。

（三）提高地方政府抗災能力

臺風在東南沿海肆虐已久，地方政府對抗擊臺風的經驗已經逐漸成熟，但仍需不斷提高自身的抗災能力和組織能力。地方政府應提高對抗災資源的利用效率，積極投入科技抗災。例如研發及時的災害評估、預警系統，具體有效的抗災設施，并提高民眾的抗災意識，組織協調不同縣區對受風產業進行保護。同時地方政府也要積極組織民眾自救，加大對臺風的預防措施投入，不能因為有政府補貼而放棄抗臺工作。

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（責任編輯：顧曉濱劉茜）