西安市文化產業法律保障體系的構建與完善

權小虎?蔡書芳?馬艷

摘要：共建絲綢之路經濟帶是一個復雜的系統工程，通過文化經貿加強與沿線國家和地區的文化交流和貿易往來是最佳切入點。“十三五”時期是西安加快建設具有歷史文化特色國際化大都市、高標準建設絲綢之路經濟帶新起點、著力打造內陸改革開放新高地的關鍵時期。西安發展文化產業雖然具有得天獨厚的歷史基礎和現實條件，但文化產業發展保障方面的政策法規體系尚需完善，基于此，本文提出了從法制層面和對策層面構建和完善的措施。

關鍵詞：絲綢之路經濟帶；文化產業；法律保障；完善

發展文化產業是“十三五”（2016～2020）期我國經濟發展一個新的增長點。以文化產業作為切入點共建“絲綢之路經濟帶”給絲綢之路沿線地區帶來了千載難逢的戰略機遇。共建絲綢之路經濟帶、發展文化產業，對外而言是西安加快建設具有歷史文化特色國際化大都市、打造中華古都文化旅游目的地的國際承諾；對內則是文化產業供給側改革、經濟社會快速發展的重大契機。基于對絲綢之路重要起點城市—西安發展文化產業基礎和現狀的分析，本文對西安市文化產業法規政策保障體系中存在的問題進行了梳理，并提出了構建與完善西安市文化產業法規政策保障體系的對策與措施。

一、西安市文化產業發展的基礎和現狀

從經濟地理位置看，“一帶一路”的兩端是重要的兩個經濟片區（主體），即歐洲聯盟與環太平洋經濟帶。這兩端發達的經濟環境，在空間上、技術上均會產生一定的溢出效應，通過有效利用該溢出效應，可以促進“一帶一路”沿線地區經濟發展水平的提高，改善區域或國家的要素稟賦，使資源實現優化配置。若嘗試在這樣一個關鍵但是長期缺乏重點關注的區域開展經濟合作，能否在世界范圍內獲得廣泛重視和普遍支持是其能否成功進展的關鍵。凡此種種，都需要政策和法律為其做出規范和鋪墊。這就需要在民族、宗教、文化等方面彼此的認同感強烈，特別是在文化方面的認同感更為重要，這也是這一地區經濟社會發展的紐帶。隨著習近平總書記關于絲綢之路經濟帶建設倡議的提出，西安市與沿線國家的文化產業發展與合作，不僅具有資源基礎，而且發展前景廣闊。

（一）資源基礎

西安是十三朝古都，也是享譽中外的歷史文化名城，國家對它的戰略定位是：我國重要的高等教育、科學研究和高新技術產業基地。無論是在國家經濟布局還是地理位置上，它承東啟西、東聯西進，具有無可比擬的區位優勢，也具有發展文化產業得天獨厚的資源稟賦。從中省層面，近年來一直把文化產業作為一個新興的產業予以扶持，從法規政策層面出臺了一系列政策措施推動文化產業的發展。

1.深厚的文化底蘊

西安位列中國四大古都之首，擁有長達3100年的城市發展史和1152年的建都史，先后有十三個朝代在西安建都，是中國歷史上建都時間最長和影響力最大的都城。數千年的歷史，給西安留下了一大批典籍、碑刻、音樂、戲劇、繪畫等歷史文化遺產，使西安當之無愧第成為活的博物館，全市擁有省級重點文物保護單位68處，國家級重點文物保護單位16處，共有12萬余件出土文物。另外，西安還集佛教、道教、天主教、基督教、伊斯蘭教五大宗教為一體，在宗教文化資源占絕對優勢。這些其他地區所不具備的特色優勢，是西安市發展文化產業的歷史文化基礎。

2.優越的區位條件

西安地處中國地理中心和中西部兩大經濟區域的結合部，是中國西北地區的政治、經濟、文化和交通中心，是連接東西、貫通南北的樞紐和中心。交通方面，已形成了以航空、鐵路、公路為主的現代化立體交通網絡，是連接西部的重要交通樞紐。就國內文化產業建設布局而言，西安作為區域首位城市，輻射引領成為新的使命，承擔著加快建設絲綢之路經濟帶新起點的歷史責任；即《關中—天水經濟區發展規劃》對西安提出了明確的要求：建設大西安、帶動大關中、引領大西北。

3.雄厚的科技人才實力

西安的綜合科技實力位居中國城市第三位。作為重要的科研、高等教育、國防科技工業和高新科技產業基地，能夠為傳統文化產業與高新科技產業的結合創造有利條件。2014年科技成果交易額550億元，發明專利申請量超過1.5萬件，本地企業吸納技術成果交易額突破100億元，西安連續兩年獲得“全國十大創新城市”稱號，文化行業杰出人物輩出。科技為文化的發展提供了強大的技術支撐，有力地推動了西安市文化產業的發展。

（二）發展現狀

近年來，西安市把文化產業作為五大主導產業之一，通過實施資本推動、項目帶動戰略，建設七大文化產業園區，文化產業在西安市GDP中的增加值不斷提升，呈現出良好的發展勢頭，可以說，在西安市經濟總量中這一產業增長最快、最具活力，初步顯現出作為支柱產業的地位。2013以來，連續兩年，西安市文化產業持續增長分別實現增加值334.68億元和436.95億元，占陜西省文化產業增加值的比重達到2/3以上，產業支柱作用日益顯現。

1.文化產業初具規模

以“建設文化大省中心城市、文化西安”為目標，打造西安特色文化品牌。高水準辦好“西洽會”、“文博會”等特色鮮明的會展活動。通過政府推動、市場運作，精心組織“西安文化藝術節”、“中國西安文化周”等重要文化活動，使這些活動在西安及周邊地區乃至全國形成較大影響，成為西安文化建設的名牌項目。2014年西安接待海內外游客1.2億人次，實現旅游總收入950億元，入選“年度國際游客滿意度最高中國旅游城市”，再次榮獲“最佳國內旅游城市獎”。成功舉辦首屆絲綢之路經濟帶國際博覽會、西部文化產業博覽會等大型展會175個，成交額達1207.5億元，被評為“2014中國十大影響力會展城市”。西安市一批重點工作成為全國亮點，被評為2014年度“中國領軍智慧城市”、“中國質量魅力城市”和“中國最具文化軟實力城市”。根據“收入消費曲線”估算，“十三五”期間西安市消費品零售總額將達到3200億元，同比增長12.8%，主要指標增速在15個副省級城市中位居前列，處于發展速度第一方陣。西安市文化產業建設已初具規模

2.文化產業政策逐步完善

“十三五”時期是西安加快建設國際化大都市的黃金時期，西安緊密結合的城市特點，準確把握文化產業建設的發展方向，及時制定和實施各項文化產業政策，有力指引文化產業的發展。既發揮好了政府的指引作用，又充分發揮文化企業的主體作用，更發揮了市場配置資源的基礎性作用，堅持政府主導力、企業主體力和市場基礎力“三力合一”。西安市按照“政府引導、市場運作、全市統籌、多元發展”的思路，以創意為核心、化為靈魂、科技為支撐，園區為依托，深入挖掘和展示傳統歷史文化，大力發展現代文化。完善文化產業發展制度與政策，推進文化資源的有效整合。運用新興技術手段，延伸文化產業鏈。

3.文化體制改革步伐加快

西安是全國文化體制改革試點城市，“十二五”以來，已全面完成文化單位事轉企改革。西安話劇院、西安出版社等六家經營性文化單位轉企改制工作圓滿完成，市場主體得到進一步壯大。西安市新華書店、西安市電影公司、西安秦腔劇院、西安話劇院、西安歌舞劇院、西安兒童藝術劇院、西安市豫劇團、西安說唱藝術團等8個文化企業由曲江文化產業投資（集團）有限公司對其整合重組，極大地壯大了文化市場的主體，也為文化產業的發展打下了良好基礎。

4.文化產業門類逐步齊全

近年來，西安市大力發展文化藝術業、創意設計業、出版發行業、游戲動漫業、影視傳媒業、演藝娛樂業等六大文化產業，兼顧文化產業的核心層、外圍層和相關層，著力培育一批具有地域特色和廣闊市場的文化產業聚集區。這六大行業是在符合西安市文化產業發展客觀條件的基礎上，由政府有重點地予以扶持而發展起來的。在“十二五”期間，六大重點行業增長勢頭迅猛，并在體制機制、發展方法上面不斷創新，屢創佳績。其中現代旅游業涵蓋現代民族文化旅游、體驗式休閑旅游、現代紅色文化旅游、生態旅游、會展旅游等以產業融合為主要特征的高附加值新業態。文化創意產業涵蓋互動式文化體驗、文化情景再現服務、電子廣告創意服務、文化動漫、文化曲藝等新業態。休閑娛樂業涵蓋現代城市綠色休閑、主題式度假體驗、生態健身、網絡游戲等業態。

5.民營文化企業發展勢頭強勁

截至“十二五”期間，從非公經濟增加值占GDP比重增幅看，2015年非公經濟占比為52.7%，比2010年提高3.0個百分點，年均提高0.6個百分點。特別是在影視、動漫、網絡游戲制作、文博等文化創意產業的重頭行業。經過“十一五”、“十二五”的發展，西安市民營文化力量無論從人員素質，還是規模實力上，已經成為西安文化產業發展中一支不可或缺的重要力量。

二.西安市文化產業法律保障體系中存在的問題

通過政策扶持和政策引導，西安市文化產業的發展雖在西北地區略有成就，但在全國范圍來說，總量還很小，算不上文化大市，因此亟須分析法規政策在保障西安市文化產業發展中到底存在那方面的問題，進而有針對性地解決。

（一）西安市文化產業發展立法層面之檢視

1.注重政策指引，忽略立法的規范和保護。這是西安市文化產業發展過程中與其他區域的共性特征。檢視立法層面，西安雖然制定了促進和保護文化產業建設的地方性法規，但多是基于對于上位法的細化和解讀，未能發揮享有的地方立法權的最大作用，使得西安市在“十二五”期間，文化產業出現了強大的經濟增長點，卻沒有相關的地方性法律法規予以規范和保護。雖然2015年修改后的立法法對于地方的立法權限有所限制，但西安作為中國歷史文化名城，有關歷史文化、歷史古跡保護方面的地方立法還是可以大膽嘗試的。以上種種，不可避免地導致了西安市目前在文化產業發展中政策強、法律法規弱的局面。

2.文化產業發展中法制不健全，權威性不夠。近年來，我國文化產業方面的立法受“國家主義”思想影響嚴重，在文化產業發展與保護上沒有非常準確切詳細的規定。如對文化產業的知識產權保護，相關法律只是在個別條文上有所涉及，而沒有文化產業的單獨立法，相關司法解釋更是不完備。同時，西安關于文化產業發展和保護的法規多以行政管理思維為主的政府規范性文件居多，促進和保護文化產業發展的法規政策的數量仍然欠缺，對文化產業發展的促進作用十分有限。

（二）西安市文化產業發展司法保障的探討

從絲綢之路經濟帶沿線國家和地區的實踐來看，司法適用、司法解釋歷來被認為是對立法的補充，即所謂的空隙立法。因此，探討司法制度環境對于文化產業發展和保護意義更為重要。

1.司法層面最難界定的是侵犯創意權利的問題。相比創意等知識產權而言，侵權行為法更注重的是對于物質權利的保護，對于侵犯文化創意的侵權行為，國家缺乏有效的司法救濟制度，省市層面更是缺乏，這就導致了解決文化創意法律爭議時，對于界定是否構成侵權，侵權的客體、侵權的量化標準等在事實認定上存在難度。尤其是當文化產業和高新技術產業融合共生時，更加增加了司法認定的難度，導致文化創意產品被侵權時，難以實施司法救濟。

2.文化產業侵權責任難以界定必然帶來侵權賠償不易確定的困境。我國立法受大陸法系立法思想的影響，對于侵犯知識產權僅規定了應當賠償的原則，但這只是法律上的原則性規定。但文化產業侵權的現實復雜性，其實際的損失難以量化，對于保護文化產業創意的所有權人利益保護極為不利，也嚴重挫傷其發展文化產業的積極性。

（三）西安市文化產業發展政策保障的不足

1.存在職責不清、管理體制不健全的問題。在文化、新聞出版和廣電部門合并之前，幾個部門之間往往職責權限不清，缺乏溝通和協調機制，使得有關文化產業發展的糾紛和侵權行為不能得到及時解決和處理。隨著新的西安市文化新聞出版廣電局的掛牌成立，多頭管理、職責不清的現象有所緩解，但旅游、文物等部門在項目開發論證、市場監督執法方面與文化新聞出版廣電部門有時還存在沖突。就是在同一個部門內，負責文化、廣電、出版的職能處室之間還存在繼續磨合、進一步厘清權責的問題。