地方政府在煤炭資源型城市轉型發展中的作用

高志先

摘要：本文基于地方政府職能的相關理論研討地方政府在煤炭資源型城市轉型發展中的作用，以煤炭資源型城市神木縣為例，從神木經濟結構、資源配置、環境治理方面進行具體分析。并得出神木通過經濟結構調整、轉變發展方式、加大環境治理及民生工程建設幾種方式，形成了“市場主導政府引導”的神木模式。并提出煤炭資源型城市未來發展中需要當地政府加強宏觀調控、制定維護市場經濟的法律法規、加大環境治理、建立和完善社會保障體系的政策。

關鍵詞：地方政府；煤炭資源型城市；轉型發展；神木縣

煤炭資源型城市作為重要的能源供應基地為我國經濟和社會發展也做出了巨大的貢獻。煤炭城市是最典型的資源型城市，是指因當地煤炭資源開發而形成和發展起來的，或者是在城市發展過程中由于煤炭資源的開發加工促使其經濟再度繁榮的城市。

陜西省神木縣是典型的煤炭資源型城市，因煤而起，因煤而興。但是隨著這幾年經濟的高速發展加之政府對經濟結構的大力調整，神木經濟發展也是遇到了諸多問題，當地政府也是積極從自身職能出發制定了許多針對性的政策，為經濟發展保駕護航。神木縣社會經濟發展中主要遇到了經濟結構單一，一煤獨大產業集中度低，生產分散，生態破壞與環境污染嚴重，下崗失業人員增多，社會矛盾突出等主要問題。因此需要神木縣政府在產業轉型中采取相應的措施。

一、神木縣政府在產業轉型中所采取的措施

1.堅持煤與非煤并重，大力發展非煤產業

神木依托煤炭資源優勢，已經構筑起了煤——蘭炭——電石——聚氯乙烯、煤——蘭炭——金屬鎂、煤——煤焦油——燃料油、煤——甲醇——醇醚產品等四大循環產業鏈。同時，神木縣開始尋找和培養除了煤炭以外新的經濟增長點，那就是非煤產業。這其中最具代表性的就是大力發展蘭炭產業和旅游服務業。

神木縣是全國最大的蘭炭生產基地。為促進蘭炭銷售，神木縣瞄準全國的治“霾”市場，在取得優質指標后，最終將蘭炭作為優質燃料列入北京市優質煤替代項目。目前，神木蘭炭已直接供應京津冀等地郊區民用燃料。以及一些大型燃煤企業也在積極接觸神木蘭炭，以求替代企業的煤炭燃燒。2014年，全縣蘭炭總產值125億元，清潔能源產業發展前景廣闊。

2014年，神木縣委縣政府根據當前形式結合自身實際，明確提出要促進當地文化與旅游融合。從神木的實際出發具體制定了“三個面”的發展規劃：一是積極打造以紅堿淖旅游景區為主的北部邊塞大漠觀光長廊；二是建設以神木縣城及周邊工業區的新工業經濟旅游文化走廊；三是開發建設縣城南部山區黃河沿岸的紅色革命老區旅游文化教育基地。2014年一季度旅游產業對神木經濟的貢獻率已達到12%，旅游產業的發展形勢一片光明。

2.整合煤炭資源，提高煤炭產業集中度

神木小煤礦存在生產能力有限，存在多種問題。縣委縣政府一方面神木積極推進小煤礦進行聯合改造，充分發揮市場機制的作用，加快中小型煤礦的整頓、改造和提高，整合縣域煤炭資源。另一方面神木正在積極推進打造大型煤炭企業集團的建設。加快了煤炭資源整合的步伐，提高了煤炭產業的集中度。這對于促進當地煤炭市場的發展無異于注入了一針強心劑。

3.加強環境治理和大力發展民生工程

隨著這些年經濟的高速發展，神木的發展也是遇到了環境污染嚴重的問題。另一方面社會保障等問題不健全也日益凸顯。為此，神木縣加強了環境治理和大力發展民生工程，出臺了許多利民惠民的好政策。

“倒逼下尋求主動，主動中尋求機遇”這幾年已在神木形成共識。一方面神木將加緊落實結構減排、工程減排、管理減排措施，嚴把項目審核，強化過程監管，繼續推進節能減排改造過程；發展環保產業。另一方面，加快生態神木建設，加大植綠力度。截至去年，神木縣的森林覆蓋率達到40.2%，節能減排效果明顯。縣城污水處理率達到88%、垃圾無害化處理率達到92%；開展PM2.5監測，縣城區好于二級以上天數達到300天以上。

神木縣從本縣實際情況出發，近幾年在這方面持續加大民生工程財政投入。政府積極落實民生投入“兩個80%”的政策。去年用于民生領域的投資大約為41億元。神木縣已通過社會資本積累了25億元的民生慈善基金。2014年，縣民生慈善基金會支出6000多萬元，用于養老、助幼、扶殘、義工服務等民生工程。十五年免費教育、全民免費醫療、城鄉居民社會養老保險等保障工作走在全國前列；城鄉低保、五保戶供養、特殊人群救治等弱勢群體保障工作，補貼救助標準全省領先；就業和再就業保障面不斷擴大；保障性住房建設有序推進。這其中最具代表性的就是全民免費醫療和十五年免費教育。

二、地方政府在解決煤炭資源型城市經濟發展中的作用

1.加強宏觀調控，促進經濟均衡發展

煤炭資源型城市的發展遇到的困難凸顯出政府在經濟發展中職能的缺失，特別是對經濟結構宏觀調控的不到位。地方政府首先要發揮政策的引導作用限制煤炭工業的低水平重復建設和開發。加快煤炭企業改革，創新發展一批，重組整合一批，清理退出一批。其次，要積極尋找和開發城市經濟新的增長點。既要依托煤又要跳出煤，尤其是要大力發展第三產業，發展綠色經濟，循環經濟，提高經濟增長的質量和效益，逐漸扭轉地方經濟過度依賴煤炭的局面。最后，地方政府要因地制宜制定出本地區社會經濟發展的遠景規劃。

2.制定適合于市場經濟的法律法規

由于近年來出現了無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等亂象。因此需要政府加強法制建設，制定市場規則。首先必須嚴格執行《反壟斷法》加大對壟斷企業的打擊力度。其次政府要高質量的執行《行政許可法》，加強對申請許可的企業資格調查和了解。嚴格限制市場準入資格，提高準入質量。最后要加大對勞動人員的權益保護，就要認真貫徹《勞動法》，企業和政府要發揮合力，給勞動者一個安全法制的勞動環境。

3.防止環境惡化，促進經濟可持續發展

保護環境，防止環境惡化。首先，政府應當設置明確的禁區，嚴加禁止企業和個人從事某些可能對環境造成無法彌補的損失的經濟活動；其次，對仍在可補救范圍內的經濟活動，政府應當制定規則，讓當事人承擔治理環境的費用，提高其違法犯罪的成本。這就會在一定程度上限制環境的污染；再次，政府直接投資某些環境治理項目。

4.建立和維護社會保障體系，化解各種社會矛盾

當地經濟轉型帶來大量的失業工人政府應該建立起完善的社保體系來保障他們的生活，這就要加強政府資金投入和政策引導。一方面要提高醫保水平，擴大醫保范圍使，加強保障房建設，滿足人民的醫療和住房需求。另一方面要不斷提高退休金、失業救助金、低保金等保障性資金水平，保障困難群眾的基本生活水平。

三、結語

伴隨著我國經濟的發展，資源型城市為早期的國民經濟發展提供了大量的資源，為我國社會主義的建設做出了巨大的貢獻。但是隨著近年來國家對經濟結構進行調整，一些資源型城市的發展遇到了前所未有的挑戰，特別是煤炭資源型城市的發展尤為艱難。由于政府制度在某些方面的缺失和經濟體系的不完善，加之資源型城市的特殊性，也就在一定程度上造成了資源型城市經濟社會發展的相對艱難。因此政府在這其中起到的作用是必不可少的。

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