創新完善財政支農政策 推進農業供給側結構性改革

摘要：本文通過梳理當前財政支農政策體系，分析浙江省農業發展特點與短板，從政策供給角度，提出創新完善財政支農政策，推進浙江農業供給側結構性改革的建議與措施。

關鍵詞：財政；支農政策；供給側改革

當前，我國農業發展面臨新形勢，糧食產量持續增長，庫存壓力不斷增大，農業生產資源與生態環境日益衰退，農業可持續發展基礎依然薄弱，綠色優質農產品供給不足，農業效益進一步下滑，農民增收難度增大，推進農業供給側結構性改革勢在必行。

一、現有財政支農體系及成效

（一）財政支農政策體系

1.農業補貼支持政策。主要包括對農業支持保護補貼和規模種糧補貼、旱糧補貼等對農民的直接補貼政策，以及糧食最低收購價格政策、糧油臨時收儲政策等主要農產品的價格支持政策。

2.農業發展支持政策。主要包括農田水利設施建設、高標準農田建設、土地整治政策等農業基礎設施建設投入政策以及以支持農業科技、推進育繁推一體化建設，發展現代農業，支持農業標準化，延伸產業鏈，提高農業綜合競爭力為主的農業產業扶持政策。

3.可持續發展支持政策。主要包括：對森林生態補償、耕地保護補償等對農業資源的保護政策，對農作制度創新、農作物秸稈等農業廢棄物綜合利用、開展綠色生物防控、生態循環農業節點工程建設、畜禽糞污綜合利用試點，以及漁業資源增殖放流，“一打三整治”等支持可持續農業發展政策。

4.新型農業經營主體扶持政策。主要包括：專項扶持農民專業合作社、家庭農場發展的政策、針對農業龍頭企業的貸款貼息政策，以及“千萬農民素質提升工程”、新型職業農民培訓等農民培訓項目。

5.扶貧開發支持政策。主要包括：支持實施低收入農戶奔小康工程、低收入農戶收入倍增計劃、重點欠發達縣特別扶持計劃和山區經濟發展項目等，促進低收入農戶增收，加快區域協調均衡發展。

（二）我省財政支農成效

1.農業基礎地位不斷鞏固。加大水利建設投入，保障治太骨干工程等重大水利項目以及農田水利等面上水利項目建設。支持“百萬”造地保障工程、“812”土地整治工程實施，推動低丘緩坡等資源的合理開發利用。以農業“兩區”建設為平臺，加大對農業設施的建設投入，到2015年底，累計安排省級基層農業公共服務中心建設以獎代補資金1.02億元，建成基層農業公共服務中心1109個，全面完成建設任務。省以上財政共整合投入農業“兩區”建設資金121億元，累計建成現代農業園區總數818個；建成糧食生產功能區676.74萬畝。2016年起，重點支持深化農業“兩區”，以創建農業產業集聚區和特色農業強鎮“一區一鎮”為抓手，推動“兩區”集聚、融合、創新、共享發展，促進主導產業競爭力進一步提升。

2.美麗鄉村建設水平顯著提高。2014年起，按照“五水共治，治污先行”的部署，省財政進一步加大統籌整合力度，支持深入實施“千村示范萬村整治”工程，重點支持農村生活污水治理。加強歷史文化村落保護利用，開展農村垃圾減量化、資源化處理試點，努力提高美麗鄉村建設水平。截至2016年，86%建制村實現生活垃圾集中收集有效處理，16%的建制村實現垃圾減量化資源化無害化處理，農戶生活污水治理，實現了治理范圍內村莊治理有效全覆蓋，全省農戶受益率達到74%。

3.農民收入不斷增長。省財政在支持加快發展現代農業，深入實施千萬農民素質提升工程，推進農業生產經營體制機制創新，帶動農民增收的同時，不斷加大扶貧投入，全面推進精準扶貧。2014—2016年，累計安排扶貧資金95.38億元，促進加快發展地區民生水平提升和內生功能增強。2015年，全省全面消除家庭人均純收入4600元以下的貧困現象，在全國率先完成脫貧攻堅任務。2016年，積極探索扶貧新模式，省財政安排2.15億元，支持啟動實施光伏小康工程試點，全省低收入農戶人均可支配收入首次突破萬元，“消除4600”成果得到全面鞏固。

二、浙江省農業發展特點與短板分析

浙江省位于我國東部沿海地區，素有“七山一水二分田”之稱，農業資源相對匱乏。自上世紀90年代以來，浙江省根據自身農業生產資源稟賦條件與特點，率先探索以市場化為導向、生態高效為特色的現代農業發展道路，先后提出發展“效益農業”、“生態高效農業”等戰略，對農業投入力度不斷加大。

2014—2016年，省級財政累計安排支農專項資金483.5億元，年均增長11.3%，穩定的財政支農投入，有力支持了“三農”發展。農業產業結構不斷優化，生態高效特色明顯，家庭農場、專業大戶、農民專業合作組織發展迅速，多元的農業經營體系初具雛形，現代農業發展走在全國前列。全省農業發展在取得可喜成績的同時，也存在著供給側短板與不足，比較突出的問題可以歸納為以下幾點：

（一）農業環境有待改善。全省高標準基本農田僅占基本農田總量的42 %；仍有約三分之一的農田處于靠天吃飯的狀態，農田灌溉有效用水程度偏低，抗自然風險能力低。農業生產高度集約化，全省單位面積化肥施用量、單位面積農藥施用量均高于全國平均水平；農作物秸稈綜合利用率、農村清潔能源利用率仍需進一步提高，農業資源利用強度過高和農業廢棄物綜合利用不足并存，農業面源污染不容樂觀。

（二）三產融合程度不高。據統計，浙江省農產品加工與鮮銷產品比約為2：1，龍頭企業加工帶動作用與能力不強。以農旅結合為特色的多功能農業也急需進一步拓展，僅在茶葉等少數產業進行了示范性農業全產業鏈探索，農業三次產業融合任務十分艱巨。

（三）農業公共服務供給相對不足。農產品質量安全監管與追溯體系建設、優質農產品價格形成機制、農業生產社會化服務、農業科技創新和成果轉化推廣，以及農業生產保險、金融支持等方面有待加強。

（四）農民增收難度增加。隨著農業主要矛盾由總量不足轉變為結構性不平衡，農業生產成本快速上升，大宗農產品價格呈現下降趨勢，農業比較效益下降，通過增產實現增收難度增加。

三、浙江省財政支農體系面臨的挑戰

（一）財政政策導向亟需調整。

隨著農業發展階段與環境的變化，以及消費需求結構的變化，財政支農政策導向應從支持促進農產品產量增加為主向提高農產品供給質量和效率轉變。著力提高農業全要素生產力、堅持質量興農，加快科技進步，創新經營方式；堅持效益強農，促進一二三產業融合發展，提升農業價值鏈，提高農民收入；堅持綠色發展，促進農業生態協調、環境改善相互融合統一。

（二）財政支農方式亟待改變。

市場化手段運用相對欠缺。直接補助方式在我省農業生產基礎薄弱時期發揮了重要的作用，有力地促進了“三農”事業發展。但隨著農業發展環境的變化，這種補貼方式帶來的問題逐步暴露，主要表現為：一是政府對微觀主體經濟活動進行直接干預，資源配置效率較低；二是增加了微觀主體對政府的依賴程度，導致主體自我發展能力較弱；三是財政資金難以有效引導社會資本參與農業項目建設，導致財政支農支出壓力較大；四是容易滋生尋租問題。

四、財政支農改革的對策與建議

按照“劃清邊界、厘清事權、做好蛋糕、集中財力辦大事”的理財思路，深化財政支農改革應當進一步理清農業補短板的思路，甄別農業短板的性質，創新補短板方式，著眼于助推農業供給側結構調整，調準焦距、精準發力，不斷完善財政支農政策，建立健全以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的財政支農政策體系和激勵約束機制，加快農業現代化進程，提高農業綜合競爭力，實現農業增效、農民增收、農村增綠。

（一）完善政策體系。進一步梳理現有財政支農政策，對支持內容、方向相似政策以及失效政策進行清理歸并，增強政策統籌，盤活存量資金，協調不同歸口管理部門但是績效目標一致或類似的財政支農政策，集中財力辦大事，支持保障重點工作。按照事權與支出責任相匹配的要求，厘清事權，加強統籌謀劃，探索實行“大專項+任務清單”的管理模式，把財政支持政策與任務清單相結合，重點推進省級任務整合，形成各部門、各層級協同配合、上下聯動的財政支農管理體系。

（二）優化支持方向。從制約農業可持續發展的重點領域和關鍵環節入手，將政策支持重點和支持方向調整到“保供給、促增收、優生態”上來，重點支持建立健全農業生態系統保護補償機制，加強品牌建設，不斷完善促進農民持續增收的扶持政策，探索實施農業資源環境突出問題治理的有效措施，加快完善相關財政支農政策體系。

（三）加強市場化導向。加快推進政策性農業信貸擔保機構的建設和運作，加強農業基金、信貸擔保、貸款貼息、股權投資等市場化方式在農業領域的應用，注重發揮市場形成價格作用；同時，劃清邊界，有效發揮政府作用，通過提供基本公共服務、制定市場運行規則、強化市場監管等方式，彌補市場缺陷，形成市場、政府和社會作用有機統一、互為補充的良性發展機制。

（四）建立導向明晰的財政支農政策評價體系。制定完善政策績效目標，逐步建立以綠色生態為導向、科學合理的績效評價指標體系，強化對政策的外部監督，探索形成常態化的財政支農政策績效評價機制。

責任編輯：凌玉