農村土地流轉中工商資本風險防范機制研究

摘要：工商資本租賃農民承包地進入農業領域，在資金、技術、市場開發、經營理念、經營規模等方面具有優勢，對促進農業增效、農民增收和農村繁榮發揮了積極的作用，但也存在租賃時間過長、規模過大、替代農民和租賃土地非農化、非糧化等隱患和風險。本報告以寧夏平羅縣為例，通過對工商資本租賃農民承包地必要性、基本現狀和利弊進行研究分析，制定了建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制的總體思路、基本原則、主要目標和具體措施，提出從加強流轉土地準入監管、事中事后監管、風險防控、引導扶持、尊重農民意愿等方面進行風險防控，促進工商資本流轉農村土地投資農業領域健康發展，維護土地租賃雙方合法權益。

關鍵詞：農村土地；流轉；工商資本；風險防范

黨的十八屆三中全會提出：“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。”近年來，寧夏農村土地承包經營權流轉穩步推進，其中工商資本租賃農民承包地也呈現增長勢頭。為了加快建立工商資本租賃農民承包地準入監管和風險防范機制，發揮多種形式農業適度規模經營引領作用，穩步推進農村土地適度規模經營，平羅縣自2015年開始，就農村土地流轉中工商資本風險防范機制進行了試點。本報告以平羅縣為例，通過對工商資本租賃農民承包地必要性、基本現狀和利弊進行研究分析，提出了建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制的意見和建議。

一、建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制的意義

工商資本從廣義上指二、三產業范疇內的生產經營資本，從產業上，包括房地產業、煤炭業、農產品商貿流通等領域內資金；從來源上，可以分為城市工商資本和農村自有的工商資本積累。

（一）工商資本租賃農戶承包地進入農業領域的背景

1.寬松的國家政策為工商資本租賃農戶承包地進入農業領域提供了良好的外部環境。黨的十八屆三中全會首次明確提出“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”，進一步提升了工商資本進入農業領域的“士氣”。

2.資本的逐利本性驅動工商資本拓寬發展新出路。近年來，受宏觀經濟形勢趨緊、產業結構深度調整等影響，二、三產業的多數領域競爭激烈，煤炭、房地產等行業發展不景氣，因此，部分發展潛力較大、風險較小的農業領域成為工商資本獲取新的利潤增長點的重要渠道。

3.農業的轉型升級為工商資本進入提供了廣闊空間。隨著人民生活水平的提高，優質、安全的農產品市場需求旺盛；作為基礎產業，農業還具有休閑、創意、體驗等多種功能，通過整體包裝策劃可以獲取更高的附加價值，而這些都吸引著工商資本競相進入。

4.新型城鎮化戰略拉動工商資本進入農業和農村領域。城鎮化過程中，既要有農民居住等生活方式的改變，又要有農業生產經營模式的變革，是一項系統工程，需要大量資金投入。除了國家財政投入外，更多的還要靠工商資本投入。

（二）建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制的必要性

1.有利于穩步推進農業現代化進程。工商資本到農村租賃土地從事農業生產經營，較高的生產經營成本以及自身的眼界、經營經驗，都決定了其不可能繼續采取傳統農業的經營方式，必須通過“向農業輸入現代生產要素和經營模式”，針對農產品細分市場，借助品種、品質、品牌和規模化、標準化生產、科技水平的提升，增加農產品的附加值。以平羅縣華泰農業科技發展有限公司為例，該公司由深圳客商林偉光注冊成立，在平羅縣陶樂鎮租賃耕地5000多畝建設特色瓜菜種植基地，打造沙漠綠色瓜菜品牌。該公司在基地建設中，堅持科技引領，堅持標準化生產，注重品牌創建，堅持產銷一體化，以市場所需決定生產品種，以生產品種決定技術標準，以技術標準決定生產管理，以生產管理決定產品品質，以產品品質決定市場價格，從而實現以銷定產、產銷結合，走產業化發展之路，為如何推進現代農業發展做出了典范。因此，建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制，保障工商資本在農業領域穩步健康發展，十分有利于推進農業現代化進程。

2.有利于避免損害農村集體和農民的切身利益。據調查，部分工商企業是由當地政府或村級組織通過招商引資引進的，在土地流轉過程中，由于當地政府急于使招商項目落地，有時會存在違背農民意愿，通過采取各種方式和手段，迫使部分農戶流轉土地承包經營權。同時，在承包合同的簽訂上，地方政府及鄉村組織從政績考核和自身利益出發，往往站在強勢的工商企業一邊，導致在協議條款上，有時會出現土地租賃價格缺少年度遞增條款、租賃時間過長等現象，損害農民利益。而且部分工商企業租賃農民承包地后，由于資金、管理等方面不到位，導致中途經營不下去，而流轉合同中有缺乏退出約束、保障等機制，造成單方面終止合同，給村集體和農民經濟利益造成很大損失。如，平羅縣眾鑫禾糧食產銷公司于2009年開始在平羅縣紅崖子鄉租賃國有河灘地，流轉農民承包地共3800多畝，截至2014年，由于經營管理不善、資金鏈斷裂，造成農民土地流轉費無法按照合同兌現，該合作社以貸不到款為由拒不履行合同，給當地鄉村兩級組織和農民群眾造成了很大損失。因此，通過建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制，從準入監管、事前事中事后監管等方面進行風險防范，有利于避免損害農村集體和農民的切身利益。

3.有利于防止農村耕地“非糧化”和“非農化”。工商資本進入農業領域，除看好農業的發展前景，還奔著各級政府農業招商引資的優惠政策和農業用地而來。同時，少數工商企業因用地受到嚴格限制，就通過投資農業取得用地，在獲得扶持資金后，舍棄相對收益較低的純農業項目，而追逐利潤高的非農生產經營項目。如中節能太陽能科技股份有限公司在平羅縣高莊鄉威鎮村租賃土地1183 畝，實施20兆瓦光伏農業科技大棚項目，經過幾年建設，光伏農業科技大棚已于2015年底全部建成，但據調查，目前項目仍主要以光伏發電為主，沒有將農業科技大棚農業生產經營放在重要位置。因此，建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制，加強租賃土地用途監管，有利于防止農村耕地“非糧化”和“非農化”。

4.有利于促進農村土地適度規模經營。農村土地流轉經過2012至2014年3年的高峰期，目前已進入穩步、理性的發展階段。前期由于在土地流轉中有盲目跟風、不切實際的現象，加上部分工商企業缺乏農業生產經營管理經驗和能力，部分地區土地流轉價格虛高，玉米等主要農產品市場價格低迷等綜合因素，造成近兩年部分流轉土地的新型農業經營主體和工商企業出現虧損、入不敷出的現象，甚至部分工商企業和經營主體單方面終止土地流轉合同，一定程度上影響了土地流轉的正常、穩步推進，造成新型農業經營主體和工商資本流轉土地的積極性越來越低。鑒于這種情況，急需通過建立工商資本租賃農民承包地風險防范機制，加強準入監管，加大扶持力度，保證工商資本租賃農民承包地生產經營能夠穩步盈利，才能重振新型農業經營主體和工商資本租賃土地的信心，進而促進農村土地適度規模經營（見圖1）。

二、工商資本租賃農戶承包地現狀和特點

（一）基本情況

寧夏工商資本投資農業起步于20世紀90年代初。當時一部分先富起來的農民企業家率先在家鄉從事種養業和農產品初加工。隨著市場經濟的發展，市場對農產品的需求日益擴大，農業結構不斷優化調整，農業的生產經營方式逐步從傳統的小農經濟向貿工農、產加銷一體化的現代產業化經營轉變，農業的功能也從單一的生產功能向生產、生活、休閑等多種功能轉變，客觀上為工商資本進入農業領域創造了有利條件，一些工商資本開始投向農業，并呈加快的趨勢（見表1）。

（二）主要特點

1.投資主體多元。投資農業的工商資本企業既有本地工商企業、個體工商戶，也有區外的企業和個人，呈現出多元化投資格局。有在外經營工商企業成功后，回鄉開發農業的。如平羅縣豐葉綠寶專業合作社負責人張寶，多年在銀北地區從事房地產開發及建筑行業，2012年回渠口鄉承包了3000多畝耕地，從事青貯玉米種植、苗木繁育、作物制種等生產經營，并注冊成立了平羅縣豐葉綠寶專業合作社，取得了較好的社會效益和經濟效益。也有城市工商業主到農村投資農業的。如靈武從事房地產業的時代聚源公司負責人張飛宇，原來從事房地產行業，2013年在平羅縣黃渠橋鎮租賃農民承包地和村集體土地5000多畝，從事糧食作物種植。

2.投資領域較寬。工商資本租賃農民承包地投資農業領域，既有投資種養殖業、農產品加工業，也有投資農產品流通和休閑觀光農業（見表2）。

3.投資步伐加快。近年來，由于煤炭、房地產等行業不景氣，工商資本租賃農民承包地投資農業的積極性有所提高。例如廣東客商注冊成立的平羅縣宏順達生態農業科技發展有限公司，在平羅縣姚伏鎮流轉3000多畝耕地，先后投資近5000多萬元從事供港蔬菜生產經營。

4.投資理念先進。工商資本租賃農民承包地投資農業領域，將先進的生產經營理念帶到農業領域，普遍實行公司化運作、標準化生產、企業化管理、產業化經營，將農業的生產、加工、銷售各環節有機連接起來，按照市場需求有計劃地組織生產，實現工業和農業的高起點對接，對推進農業現代化進程起到了有力的帶動作用。

（三）取得的成效

1.經濟效益。工商資本租賃農民承包地從事農業生產經營，在降低成本、提高產出、優化品質、提升附加值等方面可以有效提升經濟效益。一是通過規模化生產、機械化耕作，大大降低了單位面積土地投入成本，特別是在勞動力投入上較農戶一家一戶的生產經營成本低，達到了節本增效。二是通過采取先進技術和模式，可以提高單位面積土地產出，在產出上較農戶生產經營要高。三是通過標準化生產技術和操作規程的應用，可以大幅提高農產品質量和標準，進而提高產品的市場競爭力。四是通過產品初加工、品牌創建、產品營銷等措施，可以有效提高產品的附加值，進而提高經濟效益。據初步調查，如果經營管理措施到位，能示范推廣先進的農業科技和標準化技術規程，后期營銷措施到位，工商資本租賃農民承包地從事規模化生產經營較農戶一家一戶的生產經營畝均增收在50～200元之間。

2.社會效益。工商資本租賃農戶承包地投資農業領域，在示范帶動、解決就業、促進增收等方面取得了較大的社會效益。一是通過直接從事大田種植業，向農業生產經營輸入了“現代生產要素和經營模式”，引進了現代農業科技和經營理念，調整農業產業結構，延長了農業的產業鏈條，提高了土地的產出率，促進了現代農業的發展；二是通過為農業引進發展資金、技術和人才，提高了農業裝備水平，推動了農業科技進步；三是通過采取土地租金+雇工工資的方式分利給農民，盤活農村資產、增加就業，帶動了農民增收，作用不小；四是通過企業帶動，在企業打工的農民或周邊農戶，掌握了一定的技術，觀念也得到改變。因此，工商資本投資農業，在提高農業現代化水平和市場競爭力方面起到了其他經營主體難以取代的作用。

三、工商資本租賃農戶承包地的風險

社會工商資本租賃農戶承包地進入農業領域，在資金、技術、市場開發、經營理念、經營規模等方面具有其他新型農業經營主體所無法比擬的優勢，對促進農業增效、農民增收和農村繁榮發揮了積極的推動作用，但其中存在的風險和隱患也不容忽視，必須引起高度重視。從調查情況看，工商資本租賃農戶承包地進入農業領域目前存在以下五個方面的問題。

（一）租賃時間過長有隱患

從一些已流轉的項目來看，工商企業都希望土地流轉時間越長越好，特別是“四荒地”等集體資源的流轉合同時間相對過長，普遍超過30年，有的由于管理不規范甚至達到50年，由此帶來了三個方面的問題：一是時間過長，隨著社會發展或政策調整，極易在土地發生征占中就補償等問題與政府、集體經濟組織和農民間發生糾紛和矛盾。二是受政策或市場的影響，土地的預期價值難以估算，往往造成土地流轉價格較低且沒有遞增條款約束，造成村集體經濟組織和農民群眾的利益得不到保障。三是時間過長不利于主管部門對土地的使用監管。 例如平羅縣在2012年農村土地改革試點開展之前，由于監管不到位，部分工商資本甚至以極低的價格租賃農村集體土地，有的流轉期達到50年，且土地租賃費一次性付清，沒有遞增條款約束，導致現在村集體經濟組織和農民的利益受到嚴重損害，遇到政府建設公益事業或招商引資需要征占該土地時，工商資本又往往獅子大開口，造成政府非常被動和無奈。

（二）租賃規模過大有風險

就目前該縣已流轉土地項目分析，連片規模在1000～2000畝的占26%，2000畝以上的占13%。如此大的規模流轉項目，大部分都是社會工商資本的介入或直接參與。面積過大投入就大，面臨市場的風險也大，面臨的主要問題有：一是流轉規模過大，企業的管理成本上升，而且在管理中也容易出現人員管理不到位、勞動效率不高、技術措施落實不到位等現象，同時也不利于精耕細作，土地產出的邊際效益下降。據測算，面積在300畝以內，畝產效益最大，超過300畝，畝產效益下降），總體效益不高。二是農業投資與工業及其他非農方面的投資不同，它有自己顯著的特點：一方面，農業收益期較長。農業以動植物生長為產出，因而生產周期比一般的產業都要長，甚至會達到數年，這對流動資金的長期投入產生巨大壓力。另方面，農業面臨雙重風險，即自然風險和市場風險。農作物的生產和自然條件有很大的關聯，難以受人為控制；同時，農產品又容易受市場價格波動的影響，因為農產品本身的需求彈性較低，但是其供給彈性又相對較高，所以，即使是很微小的波動，可能也會給投資者造成不同程度的損失，造成有的工商資本無法承受而導致資金短缺，農戶流轉費無法兌現，極易引起農村社會的不穩定。 三是大規模經營往往需要前期在土地整治、機械購置、設施配套等方面投入大量的資金，往往給工商企業造成很大的壓力，而農業生產的一個特點就是經營效益增長空間有限，收益期較長，因此往往造成前期生產經營入不敷出，到一定階段容易出現資金鏈斷裂的問題。如平羅縣龍源公司于2011年在黃渠橋鎮租賃農戶承包地1100多畝從事水稻生產，在生產經營中由于管理不善、效益不高，最終導致2015年資金鏈斷裂，無法兌現農民流轉費而解除流轉合同，給當地村集體經濟組織和農民造成了很大損失。

（三）替代農民有隱憂

資本的逐利性，導致工商資本直接參與農業生產過程中，可能有效地解決農業問題，但不能解決農民問題。對資本運作的工商企業來說，在順利實現了規模生產、機械化作業、現代化經營的同時，一般可以獲得可觀的利潤回報，但是這種可觀的利潤與土地流轉后的農戶獲得的收益是不成正比的，從而在農村形成強勢的工商資本與弱勢的農民間的新的“二元結構”。一是因為任何社會資本下鄉租賃了土地之后，不可能把原來土地上勞作的所有農民都雇傭下來，大部分農民就要離開土地，從而產生“擠出”效應，而在當前城鎮就業、農村社會保障體系等多方面問題沒有得到很好解決的情況下，極易引發社會問題。二是對于轉出自己承包土地的農戶來說，自己的經營主體地位發生了改變，從過去經營自己土地和生產產品的業主，變化為給別人生產產品的雇工，這對農民心理和對農村社會結構將會產生較大的影響。三是工商資本大量進入，由于其資金、技術、管理的優勢，對同一區域內的農民生產業主形成打壓，不利于農民收入的持續穩定增長，同時也不利于當地社會的穩定。四是部分50歲以上的老年農民由于無法外出務工，在經營土地的同時，還可以從事畜禽養殖補貼家用。但土地流轉后，家庭各項費用支出全憑流轉費，而有的流轉費遠遠不能滿足正常的生活支出，造成了新的返貧現象。

（四）土地非農化、非糧化方面有隱憂

工商企業除看好農業的發展前景，還奔著各級政府農業招商引資的優惠政策而來。近年來，自治區、市和各縣區均出臺了一系列扶持新型農業經營主體流轉土地方面的財政補貼政策，除了對農業企業實行稅收、土地、財政等多方面的支持外，還在農民專業合作社獎補、規模經營、高效農業獎勵資金等方面給予扶持，有的工商資本醉翁之意不在酒，而是奔著這些扶持政策而來。部分工商資本大面積租賃農民土地，通過投資農業取得用地，在獲得扶持資金后，舍棄相對收益較低的純農業項目，而追逐利潤高的非農生產經營項目，如建設私人農莊、會所、農家樂、辦公樓。這些地方被“圈占”后，當地群眾不僅不能受益，還會因為開發而受損。同時，工商資本進入農業領域，主要瞄向價值較高的蔬菜、水果、花卉苗木等經濟作物和生豬等規模養殖、特色養殖業，對糧食生產感興趣的不多。課題組在平羅縣接觸了十幾家企業，真正從事糧食生產的只有為數不多的幾家。所到之處，無論是農業科技園區，還是示范基地，大都是棄糧轉經。據統計，平羅縣工商資本流轉土地后從事糧食生產的不到50%，這在一定程度上影響了國家糧食安全。

（五）外部環境帶來的經營風險

看好農業發展前景將巨額資本投入農業產業領域的工商企業，在農業經營過程中，遇到不少外部環境造成的困難。主要有：一是跨行業發展，缺乏從事農業生產經營的經驗。據調查，平羅縣租賃農民承包地從事農業生產經營的工商資本中，有62%的投資主體原來從事的是與農業無關的其他產業，如煤炭行業、建筑行業等。由于對農業生產經營缺乏經驗，只是看到農業的發展前景，以為搞農業比其他產業容易一些，有的企業倉促選擇投資項目，看到別人賺錢，就跟風搞蔬菜、花卉苗木、特色種養業等，對自身經營農業的能力和投資農業風險估計不足。一些企業因經營不善和效益不佳而退出農業經營領域，由此帶來土地常年荒蕪、農戶租金無著落等一系列后遺癥。二是資金、人才等要素短缺，經營較為困難。現代農業的建設資金巨大，貸款很難，多數工商資本對此估計明顯不足，導致后期資金短缺。調查表明，平羅縣投資農業的工商資本目前有近40%資金短缺。同時，工商資本投資農業的領域大多是高品質、高效益的特色農業，同樣需要懂技術、懂經營的專門人才。但這類人才不僅難聘到，而且聘到后也難留住。調查顯示，有一半的農業企業缺乏農業專門人才，給企業提高生產經營效益、發展現代農業造成一定影響。三是農業風險大，農業保險問題多。農業保險的品種太少、覆蓋面太窄，一旦遇到大的災害企業損失慘重，但獲得的保險賠償金卻很少。四是由于是外來工商資本，在與周邊村民的接觸中矛盾沖突也很多，影響企業的正常生產經營。如平羅縣部分工商企業反映，在流轉土地灌水過程中，必須要等到渠系上游的農戶灌溉完以后，才能輪到自己，有時往往錯過了農時季節，給企業造成了很大損失。

四、建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制的總體要求

（一）總體思路

按照黨的十八屆三中、四中、五中全會和農業部、中農辦等四部委印發的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》精神，通過探索建立程序規范、便民高效的工商資本租賃農戶承包地資格審查、項目審核、事中事后監管等制度，健全多方參與、管理規范的風險保障金制度，對工商資本租賃農戶承包地實行分級備案，嚴格準入門檻，加強工商資本租賃農戶承包地準入監管和風險防范，防止出現工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題，確保在不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境的基礎上，促進農業適度規模經營，提升農業產業化水平。

（二）基本原則

1.保障糧食安全，促進農民增收。對工商資本租賃農戶承包地要有嚴格的門檻，租賃的耕地只能從事農業生產，不能改變用途，而且必須保證區域內租賃的耕地按照一定比例從事糧食生產經營，確保耕地紅線不突破、國家糧食安全和農民增收。

2.尊重農民意愿，依法自愿有償。在農村土地流轉中要充分尊重農民主體地位，發揮市場配置功能，堅持依法自愿有償，強化政府扶持引導，不搞大躍進，不搞強迫命令，不損害農民權益。在價格協商、合同擬定等環節要嚴格遵照相關法律法規，公開平等，依法自愿。

3.適度規模經營，發展現代農業。堅持經營規模適度和農地農用，避免片面追求超大規模經營。鼓勵工商資本發展技術密集型產業，從事農產品加工流通和農業社會化服務，把現代經營理念和產業組織方式引入農業，推動現代農業發展。

（三）主要目標

探索建立科學規范的工商資本租賃農民承包地準入、審核、監管、風險防范等機制，引導工商資本規范、有序租賃農民承包地，促進農業適度規模經營，有效控制和防止農村土地規模經營風險和隱患。同時，通過優化要素資源配置，鼓勵工商資本發展技術密集型產業和良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，推進“公司+農戶”模式，提升農業科技和產業化水平，加快改造傳統農業和建設現代農業。

五、建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制的對策建議

（一）加強流轉土地準入監管

1.合理確定租賃時間。對不同的土地類別、不同的經營主體、不同的產業以及工商資本經營項目的不同合理確定租賃期，對從事畜牧養殖、農產品加工等項目的可適當延長租賃期，但不得超過二輪承包期剩余年限。耕地流轉時限不得超過二輪延包期限，對開發農村“四荒地”經營農業項目的，最高期限不得超過30年。土地流轉要結合當地總體規劃，禁止審批列入城市規劃區和園區內的農村土地流轉項目。鼓勵采取分期租賃的方式，防止工商資本長期租賃、占用農戶承包地。

2.合理確定租賃面積。工商資本租賃農戶承包地面積應根據其資金實力、經營項目性質、經營管理能力確定，但初次租賃面積最高不得超過1000畝，累計最高不得超過3000畝。確有雄厚資金實力和良好經營業績的，經批準可逐步擴大租賃規模。

3.嚴格進行申請報備。要按照工商資本租地面積的多少，以縣為主建立農村土地經營權流轉申請報備制度，由企業申請，鄉村登記，報縣農改辦審核備案。備案內容包括農地租賃合同、租賃面積、使用情況等。對租賃農地超過當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的，要作為備案重點，提出明確要求。 建立分級報備制度，一次性流轉面積在1000畝（含1000畝）以下的，由鄉鎮備案；一次性流轉面積在1000～1500畝（含1500畝）的，報縣級農業主管部門備案。通過建立申請報備制度，便于準確掌握工商資本租地情況，更好實施監督。

4.嚴格進行資格審查。嚴格執行中央精神，鼓勵和提倡適度規模經營，嚴格控制超大規模集并土地流轉項目。建立由農牧、鄉村干部代表、農民代表、農業專家等多方參與的農地流轉審查監督機制，采取書面報告和現場查看等方式，對租賃農地企業（組織或個人）的主體資質、農業經營能力、履約資信、環保測評、項目效益風險、土地用途，以及是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核。符合條件的，可以享受相關產業扶持政策和優惠措施；不符合條件的，不得享受產業扶持政策和優惠措施；與國家法律政策相抵觸的，進行限制或禁止。鼓勵和引導社會工商資本參與產前、產后社會化服務及發展現代農業過程中，農民想干而又干不了的農業開發項目。

5.建立土地經營權的法律地位。為穩定和完善農村土地承包關系，創新農村土地經營機制體制，實現真正意義上的“三權”分離，保障土地所有者、承包者和經營者的合法權益，讓流出方依法擁有土地承包權、流入方依法取得土地經營權。建議使流入方的土地具有物權效應，明確其法律地位。如受讓方有抵押融資需求的，可比照房產抵押程序，由主管部門經過相關程序審核后，受讓方將流轉經營權的相關法律文書換取《土地流轉經營權證》辦理融資業務。

6.切實規范流轉合同。對《流轉合同》進行進一步修改完善，流轉合同中應明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。對工商資本租賃農戶承包地合同全部進行司法公證，并向工商企業頒發《租賃經營權證》，賦予工商企業租賃土地相關的權能。

（二）加強事中事后監管

1.全面核查工商資本租賃農戶承包地情況。定期對工商資本租賃農戶承包地情況進行全面清理核查，依法進行規范。對已超出租賃面積和期限上限標準的，在不影響農業生產的情況下，可按照合同約定繼續履行，合同到期后按照新的規定進行調整；對違法改變農地用途搞非農建設的，要組織力量立即查處；督促工商企業按照合同約定及時兌付土地租金，切實保障集體經濟組織和農民權益，對違約拖欠農戶租金的，要督促企業（組織或個人）盡快清償。

2.嚴格租賃耕地質量保護監督。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，切實保障農地農用。租地企業（組織或個人）應嚴格按照合同約定在租賃農地上直接從事農業生產經營，未經承包農戶同意，不得轉租。加強對企業（組織或個人）合理使用化肥、農藥等投入品監管，防止出現掠奪性經營，確保耕地質量等級不下降。

3.嚴格租賃耕地用途監督。按照“不改變所有權屬、不改變農業用途、不破壞綜合生產能力”的要求，強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。農牧部門和鄉、村兩級要對工商資本租賃農地經營情況定期開展監督檢查，鼓勵和支持農村集體經濟組織和承包農戶對租賃農地利用情況進行監督，采取設立舉報電話、舉報箱等手段實施動態監測，及時糾正查處違法違規行為。對撂荒耕地的，可依法終止合同，并追究責任。對主導產業不符合當地產業規劃的，停止享受相關農業生產扶持政策。同時，跟蹤企業對農業經營項目的投資進度，防止套取國家項目資金和出現半拉子工程。

4.探索建立租賃土地退出機制。對失信租賃農戶承包地企業要通過企業信用信息公示系統向社會公示，并啟動聯合懲戒機制。特別對擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為，一經發現，責令限期整改，并依法追究相關責任，解除合同。對惡意拖欠租賃費等違反合同約定的，流出農戶和村集體經濟組織可依法解除農地租賃合同，并要求賠償。

（三）強化風險防控

1.建立流轉土地市場化運行機制。工商資本租賃農戶承包地應通過縣鄉農村產權流轉交易機構等公開市場規范進行，縣鄉農村產權流轉交易機構要盡快建立健全市場運行規范，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程序、監督管理及相關責任等事項，確保租賃程序規范合法，通過規范程序防范風險。

2.建立流轉土地書面委托制度。工商資本租賃農戶承包地，特別是整村整隊租賃的，必須經全體農戶書面委托村集體經濟組織進行租賃，由農戶與村集體經濟組織簽訂委托流轉協議，不能以少數服從多數的名義，將農戶承包地集中對外招商經營，防止強迫命令。不得以下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。

3.建立流轉土地風險評估制度。對工商資本租賃農戶承包地，組織工商、農牧、金融機構、發改、國土等相關部門和鄉村干部代表，對企業資金實力、經營管理能力、市場銷售能力、金融資信情況等隱性風險進行綜合評估，出具風險評估報告，作為準入審核的必備條件。

4.建立流轉土地風險保證金制度。工商資本租賃農戶承包地應先付租金、后用地。且應于每年三月份之前，向所在村集體經濟組織繳納不低于當年租賃費10%～30%的保證金，用于防范承包農戶權益受損。指導鄉村制定《租賃農地風險保證金使用管理辦法》，繳納的保證金由村集體經濟組織管理，不得挪作他用，租賃合同期滿，租賃者無違約行為的，應當及時予以退還。探索建立工商資本租賃農戶承包地退出機制，對因經營不善等原因造成工商資本不能繼續經營租賃承包地的，要按照合同約定履行相關違約責任。探索建立風險保證金與農業產業發展基金、農業保險等結合機制，將風險保證金注入產業發展基金，工商資本種業基地在參加農業保險的基礎上，可優先從產業發展基金中獲得貸款，提高風險保障能力。各級財政對工商資本繳納保證金給予適當補助。

5.建立土地流轉風險防控體系。對工商資本租賃農戶承包地進行強制保險，政府對保險金繳納予以適當補貼；建立租賃農戶承包地工商資本信用體系，并實行信息共享，根據其信用情況兌現相關補貼政策，進行風險評估；建立健全農村土地流轉矛盾糾紛仲裁機構，為工商資本租賃農戶承包地提供法律仲裁服務。

（四）強化引導，促進工商資本投資農業領域健康發展

1.積極引導工商資本投資適合企業化經營的農業產業領域。工商資本下鄉是帶動、不是代替農民發展現代農業。要引導工商企業（組織和個人）進入農戶家庭及合作社無法承擔的關鍵環節和產業發展的薄弱環節，確保以農民為主體推進現代農業發展，特別不能以財政資金、優惠政策去引進對農民只有排斥、沒有帶動效果的企業。重點應積極引導工商資本投資現代化程度低而且難度又比較大、經營效益比較低的產業，如優質糧食、牛羊養殖、制種等產業。同時，要引導工商資本投資為農業產前產中產后服務的加工、營銷、農資、農機和技術服務的現代農業服務業。要把適合于農戶家庭經營、合作經營和農民集體經營的農業產業留給農民，避免工商企業與農民爭地、爭利。

2.加大扶持力度，促進工商資本投資農業領域穩步發展。對于工商資本投資的農業企業，其合法租賃的農民承包地，要核發農村土地流轉經營權證；投資建設的房屋、廠房、設備要核發設施用地使用權等產權證。要積極與各類金融機構協調，探索企業以土地流轉經營權、農業設施用地使用權、設施設備、農產品評估折價等做抵押擔保，破解農業貸款難的問題，切實解決工商資本進入農業后的周轉資金短缺問題。要建立農業技術推廣服務人員聯系企業制度，及時指導企業解決生產過程中的技術難題。幫助工商企業加強與農業大專院校和農業科研機構的聯系，保障專業人才供給和加快科研成果轉化，加大人才培訓力度，切實解決農業企業專門技術人才短缺的問題。對單位土地產出效益高、解決本地就業數量多、生態功能顯著的工商資本主體實行以獎代補。積極推進農業保險，針對工商資本經營特點，增加蔬菜、制種、畜禽養殖等農產品保險業務，增加交費額度，提高保險額度。

3.妥善解決矛盾沖突，為工商資本健康發展創造良好環境。農民與農業企業的矛盾產生大都是農民承包地流轉引起的，有的是歷史遺留問題。農民得到的承包地流轉費低，而目前農業企業的農業經營效益好，導致農民心理上的不平衡，由此滋事生非，影響農業企業的正常生產經營活動。也有少數不法農民偷盜田間地頭的農產品。對此，地方政府要積極做好協調工作，調解好農民與企業的關系，對于少數不法分子的有意破壞行為必須繩之以法。

（五）尊重農民意愿，維護土地租賃雙方合法權益

1.加快土地確權，保障農民土地權益。工商資本投資農業的最大變數是農民承包地的大規模流轉，而農民的土地權益也在流轉過程中被侵害。農民土地權益被侵害的根本原因則是農村集體土地的產權不清晰。因此，當務之急是要在解決基層干部思想認識的基礎上，加快土地確權，核實農村集體土地面積，并將其明晰到具有法人代表資格的農村集體經濟組織，量化到集體經濟組織成員，從制度上保障農民土地權益。

2.尊重農民意愿，建立平等協商機制。一是以平等協商互助共贏的原則約定合同條款。確定流轉雙方認可的流轉費用，并積極探索土地升值部分在企業和農民之間合理分享的有效辦法。二是建立土地流轉風險保障基金。有效開展土地流轉風險預防、控制和處置，及時協調和化解可能出現的土地流轉糾紛，保障農民流轉土地的權益和農村社會穩定。

3.創新利益聯結機制。一是 “公司+基地+農戶”服務型規模經營模式。公司流轉農戶土地后與農戶反租倒包收購訂單，并幫助當地連片規劃、供應良種、培訓技術、統一病蟲害防治，特別是擔保貸款，目的主要是獲得加工原材料。這種工商資本與農業結合的模式，既沒有觸動家庭承包責任制的基本經營制度，又實現農業規模經營和農民增收，應大力提倡及給予積極鼓勵。二是積極探索和發展工商資本與農民土地相結合的股份公司，推行農民以土地入股發展土地股份合作社。在工商資本下鄉中，有一部分是和當地農戶組成股份公司，即工商企業出資金、技術和管理人員，讓農戶以自己家承包的土地折價入股，從而結成命運共同體，實現利益共享、風險共擔，形成緊密的利益聯結機制。

六、建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制的保障措施

（一）加強組織領導

各級黨委、政府要成立由黨委、政府主要領導任組長，四套班子分管聯系領導任副組長，農牧、工商、國土、財政、水務、林業、農改、司法等相關部門和各鄉鎮負責人組成的工作領導小組。領導小組在農牧系統設立辦公室，負責工商資本租賃農戶承包地風險防范機制建立工作方案、實施細則、配套辦法的制定，對試點工作進行指導、督察。

（二）明確責任分工

要科學制定工作具體內容和任務，明確各成員單位職責，確保風險防范機制建立工作按照既定的方向穩步推進。領導小組各成員單位要按照職責和分工，明確各自工作目標和任務，各司其職、通力協作、密切配合，加快推進風險防范機制建立工作。要充分發揮縣農村土地改革矛盾糾紛調解委員會和仲裁庭的作用，加強流轉合同的履約監督，對出現的矛盾糾紛和問題，及時采取措施予以解決。

（三）加大扶持力度

各級財政在風險防范機制建立上每年要安排一定專項資金，加大對建立健全工商資本租賃農戶土地風險防范、考評監管等機制的投入，對工商資本發展優勢特色產業、推廣新品種新技術和先進管理理念等給予扶持，確保試點任務順利完成。各級農牧部門要積極向國家和區、市農牧部門爭資金、爭政策，把農業產業化、新技術示范推廣、社會化服務體系建設等項目資金和政策向租賃農戶承包地的工商資本傾斜。

（四）強化部門聯動

定期組織由紀檢監察、工商、農牧等部門參加的工商資本租賃農戶承包地風險防范工作檢查，發現問題，督促整改，總結經驗，研究政策，確保工商資本租賃農戶承包地風險得到有效控制。

（五）嚴格考評獎懲

把風險防范機制建立工作任務列入對相關部門和各級政府年度目標管理考核指標，完善考評機制，加大分值權重，強化獎懲措施。要認真總結工作經驗，對工作中發現的問題要積極進行調查研究，不斷細化、完善相關制度和政策，對經實踐證明切實可行的成果及時總結，不斷完善，逐步在全區進行示范推廣。

參考文獻：

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〔4〕郭紅東，姚蕓蕓，王丹丹；浙江省工商資本投資農業問題研究[J]；現代商業；2008年。

課題組成員：王云、關尚德、白惠明、鮑小明、劉向鵬、惠芳、李宏陽、白淑萍、吳俊玲、陳喬娜

責任編輯：凌玉