用“最嚴”法規護航生態文明

賈勇

5月25日下午，市人大常委會召開《上海市環境保護條例》（以下簡稱環保條例）執法檢查啟動會，對執法檢查工作進行動員部署。執法檢查組組長、市人大常委會副主任薛潮，市政府副市長時光輝，部分常委會組成人員，部分市人大代表，25家市相關部門負責同志，部分管委會和大型國有企業負責人，各區人大常委會和城建環保工委負責同志，各區政府和環保部門負責同志出席會議。

環保條例作為本市環境保護領域的一部基礎性、綜合性的法規，對于推進大氣、水、土壤、固體廢物等各領域的污染防治工作發揮著極為重要的作用。2016年7月29日，市人大常委會審議通過了新修訂的環保條例，并于10月1日起施行。新條例不僅全面對接和貫徹了上位法要求，而且立足于上海作為排頭兵和先行者的定位，制定了比國家更嚴格的環保制度。體現“史上最嚴”環保要求的法規出臺后，是否在環保工作中發揮了預期的作用，常委會委員和代表們十分關注。制定“最嚴”的法規，讓嚴格的制度落地，以更大力度推動本市的生態文明建設和環境保護，正是市人大常委會在立法后隨即開展執法檢查的意圖所在。

實行“最嚴”監管，讓制度體現剛性

生態環境問題不僅是發展問題，也是重大的民生問題和政治問題。近年來，為全面加強環境保護，黨中央圍繞生態文明建設作出一系列重大決策部署，全國人大也全面加大了環保領域的立法和執法檢查力度，全力推動依法治污、嚴格監管。為貫徹落實國家要求，進一步加強上海的污染治理和環境保護，市人大常委會在國家環保法剛剛修訂完成之際，就組織開展了上海環保條例的修訂，力求用更加剛性的制度，強化對環境的嚴格保護，回應社會對環境問題的關注。

在修訂時，條例針對當前存在的突出問題，按照“最嚴”的環保要求，研究制定了相關的制度措施，不僅強化了污染物總量控制、排污許可等一系列重要的環境監管制度，同時也賦予執法監管部門更多更有力的監管手段，如在線監測、行為罰、按日計罰、雙罰制等，大幅度提高了處罰額度和違法者的法律責任，為推進環境保護提供了強有力的法治武器。基于此，法規在出臺時深受好評，不少市民群眾充滿期待，希望它對促進環境治理發揮重要作用。在法規實施不久就開展執法檢查，正是向政府、企業和社會發出強烈的信號，“最嚴”的環保監管不是放空炮，環保條例必須每一條都嚴格執行、確保落地。執法檢查將通過查找法規實施中存在的問題和不足，促使“最嚴”的法規制度全面實施，體現法律制度的剛性，改變長期以來環保領域監管不嚴、執法不力的局面。

明確五項重點，推動環境保護攻堅克難

執法檢查是人大監督的重要形式，其最終目的是通過法律監督推動相關工作，因此，執法檢查不是簡單地從條文到條文，而是要與實際工作結合起來，既要照方驗藥，也要施藥問效。為確保執法檢查有的放矢，城建環保委經過與有關部門反復溝通，對照環保條例的具體規定和本市環保工作的實際情況，確定了五個方面的檢查重點：一是各級政府、各部門落實法定職責開展污染防治和執法監管的情況。二是與環保條例實施相配套的標準、政策、措施及工作機制建設和推進落實情況。三是法規確立的總量控制、排污許可、生態保護紅線等重要制度貫徹落實情況，以及法規所賦予的按日計罰、雙罰制、查封扣押、行刑銜接等執法監管手段運用情況。四是市區各級政府依法推進城鄉中小河道水環境綜合整治、區域生態環境綜合治理，以及開展大氣、水、土壤等重點領域污染防治的情況；國家確定的大氣和水環境階段性考核目標的完成情況和“河長制”等長效管理機制建立、落實的情況。五是落實中央環保督察組督察反饋意見開展整改的情況，特別是不符合環保要求的違法違規項目清理整治等一些典型的工作短板整改情況。這些檢查重點集中反映了兩方面內容，一方面是法規的實施情況，包括部門依法履職、配套制度制定、重要管理制度和監管責任落實等情況，另一方面是環保重點工作的推進情況。執法檢查將聚焦上述重點內容進行檢查調研，既要推動法規的貫徹執行，也要推動環保重點工作落實和難點問題的破解。

突出四個結合，放大法律監督綜合效應

當前，本市環保領域承擔著多項重點工作，污染治理的任務十分繁重。為集中資源，統籌推進環保工作，放大執法檢查的效應，本次檢查在方式方法上重點突出四個結合：一是實行市區人大聯動檢查。在市人大常委會開展執法檢查的同時，委托16個區人大常委會對本區域內實施環保條例情況同步開展檢查，拓展執法檢查的覆蓋面和縱深度，共同推動環保條例的貫徹落實。二是加強工作統籌結合。執法檢查不僅著眼于推動法規條文的貫徹落實，還與監督推動城鄉中小河道水環境綜合整治，跟蹤調研區域生態環境綜合治理，聽取市政府年度環境狀況和環境保護目標完成情況，推進中央環保督察整改等工作結合起來，綜合運用執法檢查、跟蹤監督、聽取報告等形式，對當前環保重點工作予以整體推動。三是重點領域與重點區域檢查相結合。執法檢查將堅持問題導向，既安排對大氣、水、土壤等重點領域的污染治理情況開展檢查調研，同時又安排對環保任務較重、督察問題較為突出的重點區域開展重點檢查，將根據不同主題和各個區不同的情況交叉進行，力爭全面覆蓋16個區，努力推動加快解決制約經濟社會發展和影響人民群眾健康的突出環境問題和短板瓶頸問題，促進環境質量有效改善。四是執法檢查與輿論監督相結合。執法檢查將結合中華環保世紀行宣傳活動平臺，組織媒體重點圍繞中小河道綜合整治集中開展連續、集中的宣傳報道，加強輿論的監督推動，營造良好的社會氛圍，促進今年黑臭河道治理目標的順利實現，同時也通過輿論監督和媒體宣傳，推動長效管理機制與社會共治局面加快形成。

貫徹三項要求，促進全社會共同治理

環境保護涉及的內容十分廣泛，需要各方面共同參與，共同努力。因此，環保條例將全社會共同治理作為一條重要的立法理念，對政府部門、企業、社會公眾等都規定了明確的環保責任。如何促使共同治理責任的落實，薛潮副主任在啟動會講話中提出了三項要求：一是進一步深入貫徹中央關于生態文明建設的部署和要求，以強有力的工作回應人民群眾對美好環境的向往。二是堅持法治眼光、法治思維和法治手段，嚴格用法律制度保護環境。環保條例之所以與法規實施幾乎同步開展執法檢查，目的就是防止執法和立法脫節，避免法規出臺以后被束之高閣。在執法檢查中，要重點關注法律責任的落實情況，執法監管和執法能力建設情況，以及配套機制建設等情況，重點發力、持續用力，促進法規制度有效落實。三是全力配合執法檢查，促進環保工作真正實現社會共治的良好局面。為推動全社會共同治理，執法檢查要與宣傳普及法律相結合，與推進依法行政、公正司法相結合，與推動法律落地生根、完善法治實踐相結合，引導、推動各方面共同支持、共同執行好環保條例，依法履行好各自的環境義務，合力共建美好的環境。

啟動會標志著執法檢查的正式啟動，接下來，對環保條例的集中檢查調研工作將全面展開，究竟法規貫徹實施情況如何，將通過檢查調研逐漸展現在我們面前。