依法管控 精細落實

孫鑫+孫欽偉

【背景回放】市人大常委會秘書長陳靖在市政府工作期間，參與了《上海市煙花爆竹安全管理條例》（以下簡稱條例）立法提案及條例修訂草案通過后的執法工作，目前在市人大參與立法監督等工作，這些工作已形成閉環、圓融貫通。角色轉換，視角轉換，對回顧條例的立法執法，展望今后立法等工作，陳秘書長有一個獨特的全方位“圓”視角。

燃放幾千年，易俗一日間：關鍵是重視

記者：條例于2015年12月30日審議通過，時隔一天，2016年元旦凌晨就要實施，在如此短的時間內施行一個新條例，還要保證效果，是怎么做到的？

陳靖：市里特別重視煙花爆竹安全管理條例。早在2015年初，市委書記韓正同志在市十四屆人大三次會議期間提出有關煙花爆竹安全管理要求。當時用政府通告的方式先試了一下，大家感覺效果不明顯，一致認為還是要有法律依據，隨即認認真真開展了立法調研。應該說條例修訂草案將實踐中的經驗比較好地體現出來了，如將實名制銷售、成立安全管控聯席會議等要求都寫進去了。市政府提出的立法建議，市人大很重視。但審議時，有市人大常委會組成人員提出，過去20年，在內環線內的煙花爆竹燃放都沒管好，要擴大到外環線，難度很大。大家擔心的是，幾千年逢年過節、婚慶嫁娶、開業慶典等燃放煙花爆竹的傳統習俗，短期內是否能移風易俗。

條例修訂草案順利表決通過后，時隔一天，即在2016年元旦實施，盡管有零星燃放現象，但條例實施效果還是比較明顯的。上海連續兩年外環線內基本零燃放被寫進市黨代會報告，并成為中央黨校的教學案例。執法成功的最重要原因是，市委市政府特別重視，對區縣、基層組織、社區、各部門都提出了很多明確具體的要求。在條例修訂草案通過之前，市政府就召集各委辦局同志研究：如果條例修訂草案通過，如何做好落實工作。

大道至簡，應對“沒做過”“做不了”的法寶：認真

記者：條例執法要收到成效，就要覆蓋煙花爆竹的買賣、燃放的各個環節，這也是許多人認為煙花爆竹管控是“不可能完成的任務”的原因吧？

陳靖：2016年除夕晚上，外環線內對煙花爆竹燃放的管控很成功，最重要的經驗就是認認真真抓落實。條例中列出的對各部門的要求，以及之后市委市政府出臺的管控方案中的要求，都基本得到了落實。

執法中如何找到人？爆竹放了，人跑了，民警怎么辦呢？在外環線內，民警通過看監控等技術手段，找到放爆竹的人，再追溯到銷售點、批發點、倉庫、上級批發商等。這樣一來，發現一起燃放，就能端掉“一窩”。外環線外，民警通過用PDA掃描煙花上的二維碼，可以判斷該煙花是否為正規鞭炮，然后再往上追溯，以確保燃放安全。

如何調動各部門？各區自己進行監管很難，僅僅依靠幾個民警在馬路上執法也遠遠不夠，我們怎么做呢？首先，要求“110” “119” “96119”“120” “12345”等各部門提供煙花爆竹燃放的相關數據。剛開始，有的部門也提出有困難，說以前沒做過，做不了，后來“逼”著他們落實。如，要求不管有什么困難，春節期間初一、初五、十六的上午十點，提供前一晚因為煙花爆竹燃放受傷入院的人數。我記得2016年初一早上十點，接到報告，稱外環線內共收治5位因為煙花爆竹燃放受傷入院的人員，倒查過去發現，沒有一起是因為在外環線內燃放造成的，有4起是外環線外受傷后送進來的，還有一起是其他省份的受傷者過來的。

我們還要求綠化市容局在春節期間，每天早上報告煙花爆竹燃放的垃圾情況。外環線外，只要報告公斤數字就行；外環線內，除了公斤數，還必須精確報告垃圾在哪個區、哪條街，具體到門牌號。同時，要求環保局提供瞬間環境監測數據，了解外環線外各區煙花爆竹燃放的環境污染情況。

最終通過利用好相關的十幾個委辦局的部門資源，充分發揮政府職能作用，運用各種監測手段，最終達到執法、監管全覆蓋。

如何落實實名制銷售？條例修訂草案通過后，銷售部門說實名制可能做不到。為了落實好這項工作，我多次去現場，開了五六次會。后來，政府對80多個銷售點提出要求：要求老板承諾實名制銷售。同時落實幾項具體保障措施：一是在銷售點完善監控設備；二是為防止售假，安排平安志愿者等，對每個銷售點的銷售全過程進行監督，必要時增派民警；三是憑身份證購買時，需登記是否為外環線內人員。要求只要用外環線內的身份證買的煙花爆竹，在一小時內必須告訴管控辦、公安分局，公安分局在一小時內要將相關措施實施到位。除夕當天，我接到報告，有市民在外環線以外的銷售點買了煙花爆竹，并將其帶回市區。該市民剛到小區門口，就發現執法人員已在恭候，并勸阻燃放，沒想到公安部門能如此迅速、精準地找到她。實名制銷售的閉環系統形成，管住了銷售系統，嚴控源頭，煙花爆竹就買不到了，即使買到了，也能進行有效的管控，達到外環線內禁燃的目的。

超大城市社會治理：核心是人，縱橫“織網”，精準“繡花”，法治保障

記者：市第十一次黨代會提出，積極探索符合超大城市特點和規律的社會治理新路。從條例立法執法的角度，您認為有哪些啟示？

陳靖：2014年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時提出，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。2017年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時提出，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題。要強化依法治理。要強化智能化管理。城市管理應該像繡花一樣精細。提高城市科學化、精細化、智能化管理水平，等等。市第十一次黨代會也提出，提高城市科學化、精細化、智能化、法治化管理水平。

條例執法要以人為核心，從上到下織“網”。韓正書記總結煙花爆竹管控工作時說，“我要為上海的市民點贊”。我們在檢查工作中，沒想到所到之處，市民都眾口贊賞并自覺參與，大家都說這件事情干得好，春節期間特別安靜、安全，休息得特別好，車停在小區里也特別放心。這是因為，基層組織發動起來了，各區用豐富多彩、市民群眾喜聞樂見的方式來進行宣傳，有的街道用雞蛋換煙花，有的社區用對聯、大米回收爆竹，有的街道在紙巾盒上印上宣傳語等等，這樣一來，市民從受教育者、守法者成為參與者、監督者、受益者、推動者、法律和移風易俗的宣教者，從而形成了執法的良好社會氛圍。這有點像非典時期，大家守望相助，眾志成城，想方設法辦好這件事。我到基層檢查時特別高興，因為各單位對自己的任務都很清楚，甚至連物業保安都能清晰無誤地說出自己的任務內容。這是一場“人民戰爭”，是一個把群眾發動起來、讓群眾參與的社會治理的成功案例。

政府各部門加強聯系、行刑銜接、司法行政配合，橫向織“網”。上海城市管理發展至今，利益群體多元化，思維方式多樣化，有很多新的社會階層、組織涌現出來，形勢非常復雜，很多工作，僅靠一個部門很難做成。一方面，各委辦局都有“任務清單”，精準施策，另一方面，各個部門形成合力，綜合治理。

法治是最有效的社會治理模式，讓社會治理的這張“網”收放自如的“紅線”，是立法和執法的互動。在依法推進社會治理工作中，政府部門經常感到，很多工作做不下去，缺乏有效手段，就是因為缺乏更為具體的法律依據。如，公安查獲幾千箱假煙花后無法嚴處，就需要人大立法支持。這說明法治的地位作用在社會治理中越來越重要。立法還要更具有引領性和剛性。比如，煙花爆竹安全管理條例中實名制銷售等條款，在執法中似乎是不可能完成的任務，但是法規的剛性要求和認真的精神，最終還是推動這些條款落地。在討論修改條例的時候，有人提出要不要“開口子”，允許在特定時間、特定情況下有條件地燃放煙花爆竹。但是，一旦開了口子，就涉及運輸、儲存等一系列管理問題。最終，我們沒有采納這條意見，嚴格管控，取得了顯著效果。所以，立法只要在充分考慮現實可能性的基礎上，發揮好引領作用，上海這么好的基礎還是具備能力將其實施的。

可以說，我們做的大量工作，包括精細化立法，執法中全民動員，全市每個小區都有民警、每個門洞都有志愿者在那里做勸導、督查工作，在工作體制上密織網絡等，其目的都是為了讓社會治理精準到位。

如何看待執法成本：科學看，長期看，看社會效益，看可復制

記者：對于煙花爆竹的管控，社會上曾有種說法認為執法成本偏高，您是如何看待這個問題的？

陳靖：為確保本市外環線以內區域禁止燃放煙花爆竹的規定嚴格實行，一年多以來，公安、消防、街道等工作人員走街串巷、挨家挨戶告知，電視、報紙、廣播、網絡持續擴大宣傳聲勢，營造了禁燃煙花爆竹的良好氛圍。除夕、年初四晚和元宵節，全市公安民警全警動員、全員上崗，30余萬志愿者（平安馬甲）深入街頭巷尾、社區里弄，開展守望巡查、勸阻燃放工作。此外，街鎮、居村委、業委會、物業公司也紛紛行動，挨家挨戶宣傳告知。

從這些數字上看，成本確實較高，但是從長期來看，從社會效益、公共安全、市民素質提升、移風易俗乃至社會治理探索等角度說，這個代價還是值得的。今后對于煙花爆竹的執法，不可能每年都像前兩年那樣做，煙花爆竹燃放就那么特定的幾天，只要控住源頭，也就管控住了，后期進入常態后，執法和管理也會進入常態化。今年再繼續堅持治理一下，大家也就習慣了。今年春節與去年春節相比，銷售量就已經減少了很多。可以說，今后的執法成本會逐年降低。反之，如果執法是虎頭蛇尾或者雨過地皮濕，看上去花的代價不多，但是效果很差，甚至對今后再次開展此類工作造成障礙，這才是成本過高的表現。

韓正書記針對2016年除夕煙花爆竹管控工作說了一句話：實踐再次證明，只要認真，沒有什么克服不了的困難。條例的成功施行，給我們很大的信心，也是最大的啟示：只要認真、只要重視、只要努力，我們就能攻堅克難，就能取得成效。我們取得的信心、體現的精神和相關經驗可復制可推廣，也應成為成本合理性的依據。

我認為，任何法規出臺后，怎么做很重要，精細精準地認真做好每一項工作，是一種工作方式，也是一種精神。