社會管理領域立法：關鍵是確保有效執行

孫鑫

社會廣為關注的《上海市煙花爆竹安全管理條例》（以下簡稱條例）有關“禁止在外環線以內區域及外環外規定區域燃放煙花爆竹”的規定已經過兩次春節“大考”。在全體市民的共同努力下，上海實現外環線內中心城區基本“零燃放”，外環線以外燃放量明顯減少。條例施行的效果如此之好，與市人大常委會法制工作委員會在立法過程中做的大量工作密不可分，為此，本刊記者專訪了市人大常委會法制工作委員會主任丁偉。

法律“他律”與道德“自律”重疊

記者：1994年，上海制定了煙花爆竹安全管理條例，到2015年進行全面修訂，中間歷經20年，請您談談這次修法的必要性。

丁偉：2015年，市政府提出對煙花爆竹安全管理條例進行修改的意見，主要有三個方面的考慮：一是從公共安全角度考慮，近年來，由煙花爆竹引發的火災和傷人事故頻頻發生，危及人民群眾的生命和財產安全；二是考慮和上位法對接，1994年，上海市創制性地出臺了煙花爆竹安全管理條例，當時國家沒有相應的法律，2006年，國務院頒布了煙花爆竹安全管理條例；三是從防治污染的角度，也有必要修法。

記者：在條例修訂過程中碰到了哪些重點和難點問題？

丁偉：這個條例很難改，因為這個條例是社會管理領域的立法，和一般的法不一樣。

一方面，社會管理領域的立法是我們國家立法中的短板，因為條例中所涉及的權利、義務，更多的是道德規范約束，而不是法律規范調整。社會管理領域立法最大的特點，就是法律規范和道德規范交織在一起。在禁止燃放的區域內燃放煙花爆竹大多屬于輕微違法行為，規范這類行為的社會管理類立法涉及法律“他律”與道德“自律”互相重疊的領域。

在修訂過程中，有意見指出，條例實施20多年，幾乎沒有罰過一分錢，等于形同虛設。這不是上海特有的現象，全國各地普遍存在這個問題。因為涉及大量的道德層面的問題。燃放煙花爆竹不是一個非常危險的犯罪活動，沒有多大的社會危害性，說到底，是一種風俗習慣。要改變這種風俗習慣，需要時間，需要宣傳，需要教化。

另一方面，有許多理論和實踐層面需要面對的問題沒有完全考慮明白。這次修改的最大特點，是將禁燃區域擴大到外環線內。修改意見提出后，爭議相當大。大家對于燃放煙花爆竹的危害性沒有異議，同意禁止。關鍵是一旦條例出臺后如何執行，這是法律的嚴肅性問題。有人提出，內環線內都沒管好，要擴大大外環線，其可行性如何、可持續性如何、立法的社會基礎如何。還有人提出，節假日燃放，怎么管，找誰處罰；結婚、生日、慶典等活動燃放鞭炮，人家是喜事，公安怎么去罰等。參與人員都很關注這些問題，這是法制的進步。

檢驗社會基層治理能力

記者：在條例的修訂和執行過程中，有哪些經驗值得總結和借鑒？

丁偉：從法律的嚴肅性角度考慮，為了不讓條例成為一紙空文，同時也是回應參與人員的疑問和擔心，在修訂過程中，公安機關高度負責，在陳述立法必要性的同時，專門就如何確保執法到位制定了工作方案。如果將方案落實到位，能在很大程度上改變以往執法薄弱的問題。后來，我們將該方案作為審議報告的附件給常委會組成人員看，消除他們的疑慮，條例修訂也得以順利通過。

從立法的穩定性角度考慮，我們在支持政府意見的同時，在條例第32條規定，需要對禁止燃放煙花爆竹的區域和時間臨時調整的，由市人民政府決定并向社會公告。

實踐證明，條例施行得比較好，已經過兩次春節大考，比較成功。基本實現外環線內中心城區零燃放，外環線外的燃放量也明顯減少。執法過程中的很多舉措得到有效落實，除了加大行政處罰力度，源頭管控顯得更為重要。煙花爆竹的生產、經營、銷售、儲存、運輸等各個環節都控制住了，尤其是銷售環節，條例實施第一年，在外環線內還設了幾個銷售點，到了第二年，一個都沒有了。源頭控制住了，基本上就控制住了。條例施行的成功見證了上海社會基層治理能力的成效，檢驗了上海基層組織社會動員的能力和水平，是加強社會治理的一個生動實踐和成功范例。

治本之策是增強市民法治意識

記者：社會管理領域的立法，要特別注意哪些問題？

丁偉：關鍵是執法問題，立法要確保有效執行。在制度設計時就要考慮到執法環節。比如制定控煙條例的目的，控煙不是禁毒，目的是不要在公共場所吸煙，不要影響不吸煙的人。之前提出消滅所有的室內吸煙，過于理想化，立法要注意防止民粹主義傾向，不能不講執法的可行性。因為沒有執法力量，源頭也無法控制。對于控煙條例、養犬條例等社會管理領域的立法，要階段性、漸近式地往前走，不能一下子搞極端。因為在社會管理領域，很大程度上，道德規范的作用要大于法律規范的作用。很多人說，一個法不能罰款就是無效的。但是，如果通過規勸、講道理，阻止了吸煙行為，目的達到了，為什么非罰款不可呢？立法的目的是如何防止行為的發生，而不是罰款。反過來講，再厲害的法律，也無法做到100%被遵守。

在社會管理領域，行政監管、刑事打擊都只是治標之舉，而非治本之策，治本之策是增強市民法治意識。從根本上說，煙花爆竹安全管理的最大難點在于如何增強市民的法治意識，提升市民的文明素質。法律作為外在的“他律”制度安排，只有經過行為人內在的“意志自律”的升華，才能使內在自省與外在約束有機結合起來，才能使行為人在不具備他律條件的環境中仍能自省、自律。從這個意義上說，無論是煙花爆竹安全管理的立法還是執法，都需要在法律規范和社會心理、習俗之間尋找平衡點。隨著煙花爆竹安全管理行動向縱深發展，應當將立法與執法工作的重心從強化“他律”因素轉移到提升“自律”因素上來，注重剛柔并濟的多元化治理模式，在加強執法的同時，充分發揮社會輿論的宣傳導向作用。煙花爆竹安全管理對于全體市民來說既是一場法律洗禮，更是一場觀念革命。

地方立法要把握好三個關系

記者：條例的成功修訂和有效執行，對于今后的地方立法工作有哪些啟示？

丁偉：在地方立法領域，經過三十多年的變遷，低垂的果子已經摘完，多年遺留下來的立法盲區大多觸及深層矛盾和沖突。往往修改一個條款之難甚至超過制定一部新法。地方立法無疑已進入破解難題的攻堅時期。

對于立法中存在的難點問題，不但需要集思廣益、善謀巧斷，更需要及時總結、舉一反三，善于在實踐中積極探索新時期立法工作的規律，精準地把握好地方立法工作涉及的種種關系。一是要把握好引領性與科學性的關系。要在廣泛聽取各方意見、現場調研以及專家充分論證的基礎上，用科學立法的系列舉措，確保相關立法項目與經濟規律、自然規律、社會發展規律以及立法活動規律并行不悖。二是要把握好權威性與可執行性的關系。在實踐中，檢驗一部地方性法規能否站得住、行得通、真管用，最為顯性的標準無疑是該法規的核心制度是否具有可執行性。為此，常委會在立法審議過程中，高度重視法規可執行性的問題。三是把握好創制性與合法性的關系。要準確理解和把握地方性法規的權限范圍，不搞越權越位立法，切實遵循不抵觸原則，自覺維護法制統一原則。