用良法善治推進“繡花”式管理

喬駿

今年3月5日，習近平總書記在參加全國人大上海代表團審議時強調，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細。在用心學習體會、認真踐行習近平總書記要求的過程中，我們不僅要謀劃好未來的工作，也應該總結好上海近年一系列“補短板”工作中的成功經驗。在全國引起較大反響的《上海市煙花爆竹安全管理條例》修訂立法和執法工作，就是這樣一個強化依法治理典型案例。正是因為充分運用法治思維和法治方式，煙花爆竹這個困擾大城市的治理頑癥難題才得到解決。

科學立法塑良法

燃放煙花爆竹是一項悠久的民俗。但隨著社會的發展，這項民俗在城市中，特別是上海這樣人口和建筑高度密集的大都市中，引起了越來越大的爭議。在近年的人代會上，一直有代表呼吁本市從嚴管控煙花爆竹，提出過相關議案和建議。特別是在2014年的人代會上，厲明代表領銜發出春節不放煙花爆竹的倡議，有138位市人大代表聯名附議。簽名附議的代表，有的是領導干部，有的是企業家，還有文藝界名人、律師等，簽名密密麻麻寫了六七張紙。

人大代表們反映了眾多市民群眾的心聲，但要改變一項歷史如此悠久的民俗，必須考慮周全，防止執法與傳統風俗習慣一時沖撞過多。為此，市人大內司委在市人大常委會副主任薛潮帶領下，根據科學立法、民主立法的要求，充分發揮人大立法主導作用，開展了廣泛深入的立法調研。市人大常委會先后組織開展座談、調研、視察等活動18次，廣泛聽取市和區縣人大代表、各區縣人大常委會及內司工委、相關政府部門、部分街道（鄉鎮）、居（村）委會、一線執法單位、煙花爆竹經營企業負責人、專家學者、政協委員、律師等各方面的意見和建議。為充分發揮人大代表在立法中的主體作用，市人大常委會圍繞擴大禁放區域、特殊情形燃放規定、煙花爆竹經營管理、加強執法監督等修法關鍵問題，面向全體市人大代表和部分區縣人大代表開展問卷調查，征詢立法意見和建議，共回收有效問卷1368份，其中市人大代表455份，區縣人大代表913份。

在調研過程中，市人大常委會始終抓住禁放區域這個核心問題，注重聽取不同的聲音，在各種觀點的交鋒中尋求最大的共識。盡管保留這項傳統習俗的觀點仍有支持者，但反對燃放的觀點已經成為主流。燃放煙花爆竹引起的火災和造成的空氣污染都讓廣大市民不堪其擾。現在已經有越來越多的市民在春節期間習慣了短信拜年和微信紅包這樣的“新年俗”，他們都支持讓煙花爆竹退出歷史舞臺。針對人大代表的問卷調查結果也顯示，80%左右的人大代表支持擴大煙花爆竹禁放區域，其中還有接近20%的人大代表傾向于實行全市禁放。

市人大常委會及時將調研情況匯總反饋給起草法規修訂草案的政府相關部門，為政府從嚴管理的決心提供了支持，充實了依據。市政府最終提交市人大常委會審議的法規修訂草案在綜合考慮民意的基礎上，采用了外環以內全面禁放的從嚴管控方案。正因為這一方案體現了民心所向，才能在執法過程中得到廣大市民的支持和肯定，給執法人員帶來成就感，為法規實施的成功奠定了基礎。

精細執法推善治

面對上海史上最嚴“禁燃令”，很多人一開始都持觀望態度，但上海交出了一份讓全國矚目的滿意答卷。2016年春節，上海實現了外環以內煙花爆竹基本“零燃放”，以往喧鬧的鞭炮聲被寧靜取代，街燈下公安干警和平安志愿者的身影讓這座國際大都市顯得分外和諧。2017年春節，再度實現“零燃放”的上海讓廣大市民已經習慣和喜歡上了安寧、潔凈的新“年味”。“零燃放”的背后是市委、市政府堅強無比的決心和強度空前的管控措施，同時也離不開市人大對執法剛性的要求。在針對人大代表的問卷調查中，對以往條例執行效果不理想的主要原因，81.76%的市人大代表和71.41%的區縣人大代表認為是執法力度不夠。代表們指出，有法必依，執法必嚴，立法與執行同樣重要，修訂后的條例一旦通過，就應該不折不扣地予以貫徹執行，不能出現“立法嚴”而“執法寬”的局面，否則不僅影響法規嚴肅性，也將損害政府的公信力。因此，內司委在立法調研過程中就非常關注法規的執行，并通過審議意見和持續跟蹤推動各項具體管理措施的落地。正是有了這些精細執法措施，上海的煙花爆竹管理工作才能取得空前的成功。

減少煙花爆竹銷售量，是減少煙花爆竹燃放量的有效手段。在調研過程中，人大代表及有關部門均指出，為了進一步落實從嚴管理要求，有必要將禁放與禁售緊密掛鉤，在源頭上控制批發、零售單位的設置。為此，市人大內司委在審議意見中建議公安部門會同安全生產監督管理部門，制定煙花爆竹經營單位布點的具體管理辦法，以有效落實條例修訂草案提出的煙花爆竹經營單位“合理布局、總量控制、逐步減少”的原則，使從嚴控制銷售落到實處。在執法實踐中，消防部門發放的煙花爆竹經營（零售）許可證的有效期僅限春節期間，不僅寫明了銷售點的經營許可范圍和所銷售的煙花類型的限制，同時發給銷售人員一本“煙花爆竹實名制購買登記本”，要求市民在購買煙花爆竹時需要填寫姓名、身份證號、住址、聯系電話以及購買的煙花爆竹類型等信息。對于銷售源頭的精細管理在最大程度上明確了各方的責任，消除了安全隱患。

燃放煙花爆竹多發生在居民小區等場所，鄉鎮人民政府和街道辦事處在煙花爆竹安全管理中起著不可替代的重要作用。為此，內司委在審議意見中建議明確鄉鎮人民政府和街道辦事處的職責要求，確保其與公安等執法部門形成執法合力。實踐證明，街道社區成為了落實“禁燃令”的主陣地，基層干部吹響了宣傳動員的“集結號”。上下聯動和警民攜手實現了基層共治的能量最大化，30萬“平安馬甲”志愿者讓禁放工作有了底氣和信心。

加強煙花爆竹安全管理，不能單純靠加大執法成本，更應當持之以恒地做好宣傳引導工作，不斷凝聚社會共識，使依法減少燃放和遵守禁放規定，變成廣大市民的自覺行為。為此，內司委在審議意見中建議政府及相關部門應當通過各種手段、采用各種形式開展經常性的宣傳教育，尤其是要以居民區為重點加強普法，以不斷提高法規知曉率。條例修訂通過后，相關部門充分調動宣傳資源，運用電子顯示屏、移動電視、手機短信、橫幅、海報等各種宣傳手段，全方位、全時段進行禁放宣傳教育，實現宣傳陣地全覆蓋；聚焦青少年、外來人群等重點人群以及婚慶、搬場等重點行業開展重點宣傳，實現特定群體全覆蓋；通過發放告知書、登門走訪等形式向社區居民進行普法，實現基層社區全覆蓋。

為了確保煙花爆竹依法嚴管的常態化，2016年春節一過，薛潮副主任就帶領內司委和部分市人大代表赴市公安局，轉達市人大常委會主任殷一璀對全體公安干警和平安志愿者的親切慰問，聽取市委宣傳部、市公安機關、市安監局、市綜治辦、市文明辦等部門交流工作經驗，共同研究如何讓法規執行經受住長年累月的考驗，特別是要針對市民結婚、喬遷、開業等情形，建立健全執法長效機制。

回顧煙花爆竹管理條例的立法和執法工作，我們可以看到立法宗旨體現了民意，立法過程與執法過程實現了有效結合，市委、市政府在執法中體現了堅強領導和堅決態度，執法以強大的基層動員能力和群眾工作能力為后盾，對法規進行了精心策劃和全覆蓋的宣傳報道，依法嚴管最終實現了市民的法治意識和文明素養的提高。這些成功經驗在交通違法行為大整治和《上海市道路交通管理條例》的修訂中再次發揮了強大的威力。相信只要不斷堅持和完善這些做法，上海就一定能走出一條超大城市社會治理新路子，實現繡花一樣的精細管理，變得更有序、更安全、更干凈、更文明、更有溫度。