加快構(gòu)建現(xiàn)代化城市公共安全火災(zāi)防控體系

子桉

水火無情，人命關(guān)天。消防安全工作事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會大局穩(wěn)定，一直受到市人大常委會的高度關(guān)注。《上海市消防條例》自1995年制定頒布以來，歷經(jīng)1997年、2000年、2003年三次修正，2010年一次修訂，為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)有序發(fā)展，加強(qiáng)本市消防法治建設(shè)，推動消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展，提高社會公共消防安全水平，發(fā)揮了重要的法制保障作用。但上海作為超大城市，在發(fā)展過程中要面對一系列傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的消防安全挑戰(zhàn)，消防工作仍然存在“瓶頸”和“短板”。2016年，在市人大常委會副主任薛潮帶領(lǐng)下，由市立法研究所立項(xiàng)，市人大內(nèi)司委、市人大常委會法工委、市公安局、市消防局、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，對修訂條例開展了課題研究，力求以社會治理的全新眼光重新審視當(dāng)前消防工作面臨的一系列新形勢、新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，破解影響消防安全的體制性、機(jī)制性、瓶頸性、保障性問題，系統(tǒng)加強(qiáng)和改進(jìn)城市消防工作。

今年，市人大常委會將修訂《上海市消防條例》列為立法預(yù)備項(xiàng)目。為充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，市人大內(nèi)司委自年初以來就在薛潮副主任帶領(lǐng)下積極推動政府相關(guān)部門的法規(guī)草案起草工作。薛潮副主任建立了每個(gè)月聽取一次立法調(diào)研進(jìn)展情況的工作例會制度。由市人大內(nèi)司委、市政府法制辦、市公安局、市消防局組成的立法工作班子先后將修訂草案初稿向政府相關(guān)委辦局書面征求意見，到市財(cái)政局、市住建委下屬的審查中心、市發(fā)改委下屬的價(jià)格認(rèn)證中心和中科院等部門開展專題調(diào)研，并專程赴公安部消防局，就立法時(shí)機(jī)、立法重點(diǎn)和立法方向等問題，聽取消防局副局長杜蘭萍和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)處意見和建議。

在各方共同努力下，目前法規(guī)修訂草案已趨于成熟，立法要解決的重點(diǎn)問題已經(jīng)明晰。

完善本市消防安全責(zé)任體系

針對政府職責(zé)有待細(xì)化，行業(yè)部門的職責(zé)規(guī)定不夠明晰，行業(yè)部門在監(jiān)管工作中補(bǔ)位不足的問題，修訂草案擬對政府和相關(guān)部門消防工作職責(zé)進(jìn)一步完善，明確年度消防工作考核結(jié)果運(yùn)用，使考核結(jié)果在社會管理綜合治理、安全生產(chǎn)績效和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評等方面得到體現(xiàn)。細(xì)化鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的消防工作職責(zé)，明確消防安全網(wǎng)格化管理工作的組織實(shí)施。明確負(fù)有行政監(jiān)管、行業(yè)管理、協(xié)調(diào)保障等職能的部門做好消防工作的具體職責(zé)。

針對單位消防安全主體責(zé)任缺乏操作規(guī)定的突出問題，修訂草案擬明確，單位應(yīng)當(dāng)建立火災(zāi)隱患整改制度，及時(shí)消除火災(zāi)隱患。修訂草案還完善了有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個(gè)體工商戶的法律責(zé)任，要求其履行單位消防安全職責(zé)，符合消防安全重點(diǎn)單位標(biāo)準(zhǔn)的，履行消防安全重點(diǎn)單位消防安全職責(zé)。

優(yōu)化現(xiàn)行消防監(jiān)管模式

針對現(xiàn)行條例對如何落實(shí)消防監(jiān)督檢查缺乏相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，對檢查組織、檢查重點(diǎn)、監(jiān)督內(nèi)容和檢查方法等內(nèi)容缺乏操作性規(guī)定的現(xiàn)狀，修訂草案擬規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)建立并實(shí)行消防監(jiān)督抽查清單管理制度，制定消防監(jiān)督抽查計(jì)劃。同時(shí)為進(jìn)一步拓展公安派出所消防監(jiān)督職能，消除消防監(jiān)督視線的“盲區(qū)”和“死角”，修訂草案擬對當(dāng)前公安派出所消防監(jiān)督管理的經(jīng)驗(yàn)做法予以固化，進(jìn)一步完善公安派出所的消防工作職責(zé)，明確其負(fù)責(zé)輕微火災(zāi)事故調(diào)查，協(xié)助調(diào)查其他火災(zāi)事故；對管轄范圍內(nèi)舉報(bào)投訴的消防安全違法行為、火災(zāi)隱患進(jìn)行核查。修訂草案還擬運(yùn)用綜合治理手段強(qiáng)化督改成效，特別是發(fā)揮公共信用信息管理平臺的作用。

引入專業(yè)社會力量參與消防共治

本市從2003年開始，在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核領(lǐng)域?qū)嵭屑夹g(shù)審查與行政審批分離制度，消防部門將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)施工圖交由具有資質(zhì)的審圖機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查。經(jīng)過多年的改革實(shí)踐，我市已形成一批技術(shù)成熟、質(zhì)量可靠、運(yùn)行穩(wěn)定的專業(yè)施工圖審查機(jī)構(gòu)。修訂草案擬進(jìn)一步探索依托審圖機(jī)構(gòu)推動行政審批改革，同時(shí)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)事中、事后監(jiān)管，提高公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行政管理效能。

針對新產(chǎn)品、新材料的不斷上市，給火災(zāi)損失的統(tǒng)計(jì)工作帶來了巨大困難，特別是在較為復(fù)雜的火災(zāi)中，燒損的物品種類多、數(shù)量大，僅依靠公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)難以進(jìn)行價(jià)格核實(shí)的現(xiàn)狀，修訂草案擬借鑒公檢法部門依托第三方評估機(jī)構(gòu)開展涉案物品估價(jià)的成熟經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以購買服務(wù)的形式，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對火災(zāi)損失進(jìn)行評估，評估結(jié)論作為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失的依據(jù)。

社會化是消防工作發(fā)展的必由之路，社會消防技術(shù)服務(wù)是構(gòu)建和完善社會消防安全公共服務(wù)體系不可或缺的重要組成部分。根據(jù)國家消防技術(shù)服務(wù)制度建設(shè)、運(yùn)行的有關(guān)規(guī)定，修訂草案擬進(jìn)一步規(guī)范消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)及其消防技術(shù)服務(wù)行為。

立法解決火災(zāi)突出問題

為轉(zhuǎn)化運(yùn)用城市公共安全消防高風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)調(diào)研的成果，強(qiáng)化對低端商貿(mào)市場、城市綜合體、地下空間、超高層建筑、住宅小區(qū)等高風(fēng)險(xiǎn)場所的消防前端防控和處置能力，修訂草案擬鼓勵和支持機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位以及居、村民委員會建立志愿消防隊(duì)。為有效提升居民住宅早期火災(zāi)發(fā)現(xiàn)和撲救能力，修訂草案擬鼓勵個(gè)人在住宅戶內(nèi)安裝獨(dú)立式火災(zāi)探測報(bào)警器、配置滅火器。擬規(guī)定對托兒所、幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、福利院、醫(yī)院等單位應(yīng)針對特殊服務(wù)對象制定專門的應(yīng)急疏散預(yù)案，落實(shí)疏散引導(dǎo)、保護(hù)弱勢群體的措施，并明確了消防演練的頻次。餐飲場所火災(zāi)事故亦呈增量發(fā)展態(tài)勢，其中廚房油煙管道未按時(shí)清理是重要致災(zāi)原因，對此修訂草案擬增加廚房煙道定期清洗的要求和法律責(zé)任。

填補(bǔ)消防立法空白點(diǎn)

為提升城市防御能力，積極探索大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在消防工作領(lǐng)域的運(yùn)用，修訂草案擬推動將消防安全納入智慧城市體系，建設(shè)消防大數(shù)據(jù)平臺，為火災(zāi)防控、區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援提供數(shù)據(jù)支撐。

針對本市消防站點(diǎn)的建設(shè)速度還不能滿足城市建設(shè)發(fā)展的需求，也遠(yuǎn)低于同類的國際大都市的布站標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)消防站的布局都已不能滿足轄區(qū)面積指標(biāo)和出動指令5分鐘到達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，修訂草案擬規(guī)定現(xiàn)有消防站點(diǎn)轄區(qū)面積不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)城市區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估后，應(yīng)增設(shè)規(guī)模適當(dāng)?shù)男⌒拖勒尽?/p>

針對消防法中對“消防安全檢查”這一行政許可事項(xiàng)，僅作出“公眾聚集場所”使用性質(zhì)的定性，修訂草案擬探索規(guī)定歌舞娛樂放映游藝場所以及市公安機(jī)關(guān)規(guī)定的具有一定規(guī)模的其他公眾聚集場所在投入使用或者營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申報(bào)，經(jīng)消防安全檢查合格后，方可投入使用或者營業(yè)，從而使奶茶鋪等微小場所不再陷于“辦與不辦”的兩難境地。

下一階段，市人大內(nèi)司委將與市人大常委會法工委、市公安局、市政府法制辦繼續(xù)完善法規(guī)草案，爭取盡早使該項(xiàng)立法由預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目，并提交市人大常委會審議。薛潮副主任要求法規(guī)草案要著力完善核心制度和頂層設(shè)計(jì)，建立“制度+科技+精細(xì)管理”的法律路徑，形成“部門聯(lián)動、多元共治”的綜合治理局面；要緊扣落實(shí)消防安全責(zé)任體系、轉(zhuǎn)化城市高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)治理成果，針對消防監(jiān)管執(zhí)法、消防信息共享平臺建設(shè)、問責(zé)追責(zé)等重點(diǎn)問題形成解決方案；要解決好法規(guī)實(shí)施可能面臨的具體問題，確保條款的可操作性。