政府職能部門事務下沉街道的難點問題及對策

喬駿

近年來，上海經濟加快轉型發展、人口總數大量增加、社會結構趨于多元、群眾利益訴求復雜多樣、信息傳播方式深刻變化，這導致傳統的社會管理面臨嚴峻挑戰。街道辦事處作為區人民政府的派出機關，處于行政的末端和基層的頂端，是政府與基層的重要連接點，是創新社會治理的關鍵所在。本文將根據市委對深化街道體制改革的部署和市人大常委會的相關立法，探討如何進一步做好政府職能部門事務下沉街道工作，確保“條”與“塊”各自發揮優勢，共同加強基層建設。

一、政府職能部門事務下沉街道的現狀

為了適應全面深化改革的新形勢，落實中央社會治理的新要求，回應人民群眾的新期待，市委在2014年將“創新社會治理加強基層建設”列為一號課題，開展了系統深入的調查研究，形成了《中共上海市委上海市人民政府關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》以及關于深化街道體制改革的實施意見等6個配套文件（以下簡稱“1+6”文件），立足上海作為特大型城市的特點，對新形勢下創新社會治理、加強基層建設作出了全面部署。其中，進一步理順街道辦事處與職能部門的關系，實現重心下移、資源下沉、權力下放、權責統一，是“1+6”文件的重要內容之一。

為貫徹落實“1+6”文件精神，推進基層治理法治化，市人大常委會在2016年對《上海市街道辦事處條例》進行了修訂，其中著重對職能部門事務下沉街道進行了規定，包括建立街道辦事處行政事務準入制度，政府職能部門未經審核批準不得將職責范圍內的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔；市級政府職能部門在起草地方性法規、政府規章草案以及制訂規范性文件和其他文件時，只有按照規定程序才能將職責范圍內的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔；區政府應當建立區級職能部門將職責范圍內的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔的審核機制等。

本市各級政府和職能部門積極落實“1+6”文件和《上海市街道辦事處條例》的要求，建立健全事務下放準入等制度，并實現了城管執法、房管、綠化市容等機構的下沉街道。

二、 政府職能部門事務下沉街道存在的問題

盡管成果顯著，但政府職能部門事務下沉街道畢竟是一項重大的管理創新，在實踐中必然存在一些尚需完善之處。

（一）下沉事務的相關保障尚需加強

根據“1+6”文件，管理職能和資源配置向基層的傾斜和下沉應是同步的。《上海市街道辦事處條例》規定，政府職能部門將職責范圍內的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔的，應當同時為街道辦事處提供相應保障措施，并賦予街道辦事處在工作履職、人事任免、資產資金等方面的管理權。但在實踐中，一些政府職能部門在將工作和責任下沉街道辦事處時，人員、經費等相應的資源并未隨之下放。這不僅影響了街道的工作積極性和效果，也會導致街道轉嫁壓力，把大量的行政事務再下放到居委會，使得居委會“上面千條線，下面一根針”的現象繼續難以解決。

（二）下沉事務的專業化管理尚需加強

隨著事務下沉，街道辦事處職能不斷膨脹，要承擔大量原有工作范圍外的行政管理職能，要管理城管、房管、綠化市容等各種隊伍，在工作的專業性方面等都面臨嚴峻的挑戰。如與社區管理和社會綜合治理相比，街道辦事處對綠化市容管理的重視程度不足，一般情況下都是等碰到問題才“頭痛醫頭” “腳痛醫腳”，缺乏系統長效的管理思路。由于對綠化市容所工作職責的認識不同，各街道綠化市容所的內部管理也存在差異，有的負責巡查、有的負責受理，工作內容“五花八門”。同時由于綠化管理專業性較強，下沉后必然導致專業技術力量分散，是否能有充足的專職人手確保綠化市容職責履行到位，對街道辦事處而言也是一個考驗。

（三）下沉事務的條塊協調機制尚需加強

在事務下沉后，區政府職能部門與街道辦事處之間面臨著業務溝通協調渠道不夠通暢的新問題。這一問題在機構已經下沉街道的管理領域特別明顯。在“塊屬塊管”模式中，下沉街道的管理機構與區政府職能部門不存在直接的隸屬關系，更傾向于優先服從街道辦事處的安排，區政府職能部門在進行業務指導及統籌協調時存在一定難度。與之相對的是，在“條屬塊用”模式中，下沉街道的管理機構與區政府職能部門在人、財、物等方面存在一定程度的隸屬關系，區政府職能部門在布置工作時相對比較順利，而街道辦事處在指揮管理機構時則可能有不順的情況。

（四）下沉事務管理隊伍的建設尚需加強

目前下沉街道的城管執法、房管、綠化市容等管理隊伍面臨著“左右不平”、進出不暢、能力不足等不容忽視的問題。如綠化市容所為科級事業單位，街道內與其有業務往來的機構卻多為行政性質，盡管級別相同，但綠化市容所總有一種“矮人一頭”的感覺。而且事業編制與公務員編制的差別還使得下沉機構與街道辦事處原有機構無法實現人員流動，無法為優秀人才提供職業發展空間。在管理能力方面，以奉賢區為例，8個鎮和1個街道的綠化市容所的編制總數僅為62個，且在編人員只有33人，而且專業管理能力參差不齊，完全無法管理各自轄區內的綠化市容事務，因此不得不通過購買社會服務來增加管理力量。

三、完善政府職能部門事務下沉街道的建議

針對上述問題，就進一步優化管理體制和工作機制，實現管理和服務的科學下沉提出如下建議：

（一）進一步確保事務和資源同步下沉

市、區人民政府要嚴格貫徹落實“1+6”文件精神和《上海市街道辦事處條例》的規定，不斷完善街道辦事處行政事務準入制度，一方面使政府職能部門不得將未經審核批準的行政事務下沉到街道辦事處，另一方面使人、財、物與行政事務同步下放，并讓街道辦事處有效運用這些人、財、物。要防止街道辦事處轉嫁壓力給居委會，對確實需要下沉到居委會層面的行政事務也要同步配置好所需資源。對下沉到街道辦事處的管理機構，要真正實現人、財、物全部下沉并交由街道辦事處管理。要著重完善下沉事務的經費保障機制，將日常工作經費列入街道辦事處的財政預算，確保預算經費足額安排和專款專用。

（二）進一步完善下沉事務的專業管理機制

要以“市級層面定標準規范，區級層面重組織協調，街鎮層面推具體落實”為定位，統籌考慮政府職能部門專業管理與街道辦事處綜合管理之間的關系，對下沉到街道辦事處的管理職能進行細化，規范流程，不僅要有效管理，更要依法管理。要切實防止政府職能部門對下沉的事務一放了之，充分發揮其行業指導作用，通過制定長期和系統的工作規劃，召開工作例會等多種形式不斷提高街道辦事處層面的行政管理水平，通過建立各街道辦事處之間的信息告知、案件移送、協同處置等機制，實現集中力量應對一定區域內的綜合性管理難題。

（三）進一步完善下沉事務的條塊協調機制

要使政府職能部門與街道辦事處在事務下沉后既明確責任邊界，又保持工作合力，同時發揮好街道辦事處的屬地化管理優勢和政府職能部門的專業化管理優勢。《上海市街道辦事處條例》根據“1+6”文件精神，取消了政府職能部門直接考核街道辦事處的做法，由區人民政府組織實施對街道辦事處的考核。為體現街道辦事處與政府職能部門之間互相支持、互相監督的關系，建議區政府在對街道辦事處和政府職能部門的工作考核過程中建立雙向考核通道，一方面將政府職能部門對街道辦理下沉事務的情況評價，納入對街道辦事處的考核范圍；另一方面，將街道辦事處對政府職能部門指導下沉事務的情況評價，納入對政府職能部門的考核范圍。

（四）進一步加強基層管理隊伍建設

街道辦事處要對下沉的城管執法、房管、綠化市容等管理機構加強整合，協調好下沉管理機構與原有機構之間的關系，促進街道內部聯動。要用足用好現有編制資源，建設政治過硬、業務精通、擅長管理的街道管理執法隊伍。街道辦事處和區政府職能部門要共同完善街道管理隊伍的交流培訓，在由于事業編制與公務員編制的差別使得下沉機構與街道辦事處原有機構無法實現人員流動的問題一時難以解決的情況下，為事業編制的下沉機構人員能通過在條塊之間和街道之間交叉任職的方式進行提升創造條件。同時要完善政策法規和管理實務的培訓制度。市、區人民政府要根據城市管理“補短板”工作要求，結合區域面積、人口數量、管理需求、工作任務等因素，合理確定基層管理人員編制數，將編制重點向區域面積較大、外來人口較多、綜合管理要求較高的街道傾斜。要對街道為履行下沉職能而購買的社會服務加強監督管理，將履行結果與財政資金撥付掛鉤，促進購買服務的質量不斷提升。