PPP的概念、模式及在中國的發展

摘要：當前，PPP在中國已經被廣泛應用到基礎設施和公共服務領域，但對于PPP的內涵仍然缺乏明確定義，對其的認識仍處于探索階段。探究PPP的概念以及模式，對于中國當前PPP的發展具有重要的理論和實踐意義。文章引入世界銀行相關數據，結合PPP在中國的幾個發展階段以及相應的政策變遷，分析中國在PPP發展過程中遇到的障礙和問題。

關鍵詞：PPP（政府和社會資本合作）；政策；模式；基礎設施建設

一、 PPP的概念

關于PPP的定義有許多種，如公私伙伴關系、公私機構的伙伴合作、公共民營合作制等。對于PPP的定義，在國際上還未形成統一的解釋，有關PPP理論實踐的研究仍在進行中。

UNDP（聯合國發展計劃署）指出，PPP是政府和企業合作，雙方能夠達成共贏，獲得比單獨行動更大的效益。在項目的參與過程中，涉及的風險需要雙方共同承擔，而不能轉嫁于其中一方獨自承擔。歐盟委員會認為，PPP改變了之前由政府部門提供公共產品或服務的模式，通過公私合作的方式來提供。美國PPP國家委員會指出，PPP模式改變了傳統意義上的公共產品提供方式，私人企業對公共基礎設施進行建設、經營和維護，滿足相關服務和產品的需求。世界銀行認為，PPP是政府和私人通過建立長期合作關系，聯合推動公共基礎設施建設而建立的長期合作關系，私人部門負責建設、經營，承擔經營風險和相應責任，政府負責監管。亞洲開發銀行將PPP定義為公共部門與私營部門，為開展基礎設施建設而建立的一系列合作伙伴關系。

在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，財政部定義PPP模式是為了更好的提供公共產品和服務，政府和社會資本共同推動公共基礎設施建設，建立長期的合作關系。社會資本主要負責建設、運營以及建成之后的大部分維護工作，政府部門主要負責對公共產品和服務的監管，保證公眾能夠實現最大利益。發改委在《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，認為PPP是政府通過改變提供公共產品和服務的模式，達到提高公共產品供給效率的目的，政府和企業之間是一種長期的合作關系。

從上述對于PPP理解的不同視角可以看出， 當前對于PPP的理解仍然沒有達成一致意見，但仍然可以從中總結出PPP的一些共同核心特征：首先，政府和私人部門之間的關系是一種合作關系，關系是對等的，是平等的法律主體。其次，雙方在利益上共享。最后，項目合作過程中存在的風險由雙方共同承擔。賈康、孫潔提出，PPP 是指政府公共部門與非政府的主體合作，實現政府公共部門的職能。從我國PPP的發展實踐來看，PPP的意義并不僅僅體現在它的融資功能上，最重要的一點，PPP是一種新型的公共治理模式，是國家治理模式的創新。只要能夠合理利用，PPP將會成為應對當前我國經濟發展過程中所遇到問題的重要機制。

二、 PPP的模式

PPP是包括諸如BOT、BT、BOO等諸多形式的新型管理模式，PPP的形式包括合同承包、特許經營和政府撤資。PPP從公營屬性漸至民營屬性，主要類型依次有O&M、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等（如表1示）。

將傳統模式下由政府承擔的基礎設施服務，通過該與民營企業簽訂長期合同，交由民營企業去做，民營企業負責項目的經營以及日后的維護工作。在這種合作方式下，私人部門負責基礎設施的經營和日常的維護，但資本相關的風險不需要承擔。這類合作模式有助于提高公共產品和服務的經營效率以及供給效率。民營部門需要向政府提供相應的租金，其報酬通過向使用者收費的方式得以實現。

1. 租賃—建設—經營（LBO）。LBO是私人部門對于已經存在的政府工程，進行擴建并經營，私人資本運用自己的資金對項目進行改造。獲取報酬的方式通過制定合同的方式得到明確規定，同時私人部門需要向政府交納一定的租金。在這樣的制度安排下，可以有效避免國有資產流失，同時又能夠提高公共服務和產品的供給效率。

2. 建設—轉讓—經營（BTO）。BTO是指，私人部門為公共基礎設施的建設進行融資并投資，完成之后的建設工作。建設完成后，基礎設施所有權移交給政府部門，由政府所有。政府部門按照合同規定，將基礎設施租賃給私人部門長期使用。在合同規定的租期之內，私人部門在經營過程中通過向使用者收費的方式，收回投資成本并獲得合理的報酬。

3. 建設—經營—轉讓（BOT）。私人部門對項目進行投資并建設，建設完成后，私人部門在規定的期限內，擁有并經營該項目，在經營過程中，私人部門通過向用戶收費的方式獲得相應回報。期限結束后，公共基礎設施所有權歸政府部門所有。這形式與BTO的十分相似，但在轉讓給政府部門前，它所遇到的法律和債務上的問題，會比BTO模式所遇到的更多。但目前而言，BOT仍是最常見的公私合作形式。

4. 購買—建設—經營（BBO）。政府將公共基礎設施賣給有能力對該項目進行改造和經營的民營部門。民營部門在獲得相應資產后，擁有永久性地經營權。與其他特許權的授予存在類似的地方，在出售前的談判中，公共部門可以對基礎設施的服務定和安全質量問題在合同中作出相應的規定，以實現其對公共產品服務領域的控制。

5. 建設—擁有—經營（BOO）。BOO是指，私人部門投資開發建設基礎設施，建成之后的基礎設施歸私人部門所有，他們擁有基礎設施的所有權。但是作為公共產品的供給方，私人部門同樣需要受到政府部門的監管，接受政府部門在價格以及產品服務質量上的規制。

PPP的這些基本形式，可以用來建設新的項目，也可以用來改造存量項目，提高基礎設施的投資效益。當政府部門對于公共產品和服務的供給不能滿足公眾的需求時，就需要私人部門的加入，以更好的提高供給效率。尤其是在公共基礎設施的高效運營能夠帶來切實利益時，私人部門就有更大的動力去從事這項事業。這種情況下，非常適合政府與私人部門合作共同建設經營公共基礎設施項目。

三、 PPP在中國的發展階段

早在20世紀80年代，我國就開始在投資建設中探索實行PPP模式。世界銀行的數據顯示，1990年～2016年中國的PPI項目有1 336個，總投資額達到1 466.74億美元。世界銀行PPI的概念和中國的PPP有所不同。盡管統計口徑上存在差異，但仍可以從中看出PPP在中國的幾個不同發展階段（圖1）。

1. 地方政府主導階段（1993年～1997年）。1993年分稅制改革以后，中央上收地方大量財權，導致地方政府沒有能力進行地方建設，不得不向民間資本尋求幫助，解決地方發展過程中面臨的建設難題。許多地方政府與私人資本合作，這一時期大量的BOT類型被運用到地方基礎設施建設領域當中。這一時期的廣西的來賓B電力項目、成都水廠和長沙電力等項目，都顯示了地方政府尋求與社會資本合作的努力。這一階段的社會資本以國外資本為主，但民間資本已經開始嘗試進入PPP領域，如泉州刺桐大橋項目就是民營資本參與為主的基礎設施BOT項目。

在這一階段的后期，缺乏政策指導的地方PPP項目出現大量問題，中央出臺了一系列政策進行了回應。這一時期，中央出臺政策對PPP不是鼓勵，而是限制。1998年受到亞洲金融危機的影響，一方面中央政府實行積極的財政政策以穩定經濟，這降低了敵方政府與私人資本合作的意愿。另一方面金融危機中暴露出的地方PPP亂象，促使中央對地方PPP項目進行整治。這一階段的PPP浪潮就此結束。這一階段發展至今，時間不長，無法描述其完整特征。

2. 中央政府推動階段（1998年～2007年）。金融危機之后，經歷了幾年調整，PPP模式在中國逐漸得到恢復。這一時期，中國的城鎮化飛速發展，迫切發展城市基礎設施與財政資金不足之間的矛盾，促使中央政府意識PPP在經濟建設中所發揮的作用。2003年，黨的十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。民營企業參與公共領域的建設有了政策上的支持。2004年，國務院發布《國務院關于投資體制改革的決定》。這些政策的出臺，意味著民營資本可以加入到更多行業領域的建設中去，民營資本進入公用事業領域的通道被打開了。與粗線條的鼓勵投資不同，這一時期的政策特點體現在對PPP的推動更多落實到具體的行業部門。這一階段的PPP發展逐步走向規范，其發展潛力逐漸被社會各界所認識。PPP項目數量和投資額不斷擴大，直到2008年遭遇全球性的金融危機才緩落。

3. 中央全面主導階段（2008年至今）。為應對國際金融危機，中國政府實行了寬松的貨幣政策。一方面提振了市場信心，幫助中國渡過了難關，同時，在積極財政政策驅動之下，許多地方政府通過建立地方投融資平臺追求項目政策支持，爭取地方項目建設，導致了非常嚴重的地方債務問題。針對如何處理地方債務，化解地方融資平臺風險的問題，中央出臺了一系列政策。2013年后，中央明確表示要化解地方政府債務問題，加強對地方政府融資平臺的建設管理，并將PPP作為解決這一問題的重要手段。在地方政府借助融資平臺大規模投入基礎設施建設的同時，民營經濟的生存空間遭到擠壓。民營企業為社會資本主體的PPP模式受到了重創，國有企業逐漸成為了PPP中代表社會資本的那一方，取代了本應由民營企業發揮的作用。

這一階段，中央政府密集式的推行PPP的相關政策，發文部門從中央主導到部門主導，財政部和發改委成為了推動PPP發展的主力部門。截至2017年2月28日，財政部項目庫顯示的入庫項目數量達到11 784個，投資總金額達到139 285.30億元。中國政府對于PPP的發展模式給予了高度重視，將PPP提升到了前所未有的戰略高度。

四、 我國PPP發展存在的問題及對策建議

1. 我國PPP發展存在的問題。

（1）認為PPP模式的主要功能在于融資。PPP的本質促進政府公共治理模式的轉變。部分地方政府過度追求PPP項目落地規模和速度，給政府造成較大財政壓力。

（2）權責分配不合理。地方政府在PPP項目執行過程中，經常做出不切實際的承諾。同時，參與PPP項目的社會資本方與PPP項目的長期運營要求不盡匹配。私人部門和政府部門的權責不完全匹配，不滿足風險共擔和利益共享。

（3）缺乏項目融資支持。當前，我國的金融機構對PPP項目，提供項目融資貸款業務的較少。同時，在政策層面，也缺乏與項目融資相應的配套支持。這些情況，都加大了PPP項目的融資難度。PPP項目需要的建設周期較長，投資成本的加大，收回成本的速度慢，這些都需要長期資本的加入，才能更好的滿足項目發展的需求。因此，對我國的金融發展和創新提出了相應的要求。

（4）投資回報不確定性高。我國大部分PPP項目的價格還處于政府部門的監管之下。目前，價格監管體系尚不完善，長期收益不確定性高，投資風險較高，投資者不敢貿然進入。

2. 推動我國PPP持續健康發展的對策建議。

（1）回歸PPP本質。推動政府和社會資本切實做好平等協商、長期合作、利益共享和風險分擔等工作。政府方和社會資本方應該是平等的關系。政府代表社會公眾，主要追求社會公共利益。社會資本方則追求回報和收益。PPP項目既要保障公眾利益，也要保證社會資本方合理的投資回報。

（2）投資回報機制要合理。社會資本之所有不愿意參與PPP項目的建設，很大的原因在于PPP項目的回報率過低。社會資本是追逐利益的一方，如果沒有合適的回報率，社會資本方不愿意參與。但是另一方面，如果投資回報率過高，相應的可能會加重政府一方的負擔。因此，在推進PPP模式當中，合理的投資回報機制就顯得尤其的重要。政府部門要合理確定產品服務價格標準。對于價格標準的調整，要給予重視，以避免對投資收益造成較大影響。對于PPP項目，政府可以通過相應的政策支持，例如提供土地的優惠政策以及完善配套設施建設，提高社會資本方的參與意愿。

（3）設計合適的融資方案。PPP項目的特點是收益不高但相對穩定、風險較小。各類資金的風險偏好不同，要充分發揮金融機構和專業咨詢機構的作用，針對每一個PPP項目的特點，設計與PPP項目相適應的融資方案，選擇合理融資方式。

（4）規范合同文本。PPP項目參與主體較多，項目運行時間較長，涉及因素復雜，合同是解決問題、明確雙方權利義務關系的重要保障。應當對項目執行過程中可能遇到的問題進行充分考慮，并對此制定明確的規定。解決好互信問題，保障好各方的權益，明確爭議解決的方式。

五、 結論

PPP在中國的發展主要是由地方政府的融資需求所推動的。中國政府最初推廣PPP有兩個大的背景，一是分稅制改革導致地方政府財權分離，二是中國經濟的持續高速增長迫切需要加大對基礎設施的投入。2008年的金融危機的爆發，打破了原來的經濟均衡，PPP發展的生態環境遭到了破壞。因此，伴隨環境的變化，中國PPP的發展具有階段性特征。結合世界銀行1990年～2016年的數據可以看出，在實施寬松政策的情形下，PPP模式往往會被擱置，國有經濟擠壓民營經濟的生存空間。在經濟發展緩慢、財政資金緊張時，PPP模式則會被重拾，給予的政策支持力度會加強。由于PPP政策在我國還處于初步發展階段，項目的投資回報率低以及存在的風險等問題，致使民營經濟參與的積極性并不高，目前來看，社會資本方以國企為主，PPP項目的發展主要依靠自上而下的推動，市場并未發揮大的作用。民間資本參與PPP項目的意愿由于政策的排斥性而降低，部分導致了中國PPP“政策熱、實踐冷”的現象，這是今后PPP發展值得深思并應該著力解決的問題。

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作者簡介：鞠傳霄（1988-），男，漢族，山東省威海市人，中國社科院研究生院投資經濟系博士生，研究方向為投資理論與實踐。

收稿日期：2017-06-27。