我國自然災害民生保險的地方實踐、面臨困境與路徑選擇

吳雙中南財經政法大學金融學院

我國自然災害民生保險的地方實踐、面臨困境與路徑選擇

吳雙中南財經政法大學金融學院

自然災害民生保險起始于地方實踐，立足于保障民生，借助于市場力量將商業保險引入社會管理機制，是我國災害救助方式的一大創新。本文通過對我國自然災害民生險的產生背景、運行模式進行分析，發現其實踐中面臨的內外部困境，如保費厘定、責任范圍劃分、信息難題、制度可持續性等，并基于政策目標導向性、險種經營與管理、災害風險分散機制三個維度，對自然災害民生保險的發展路徑進行合理選擇。

一、自然災害民生保險的產生背景

（一）自然災害頻發，保險機制缺位

我國是世界上自然災害頻發的國家之一，且災害損失程度呈逐漸上升的趨勢。歷次自然災害都給我國帶來了巨大的經濟損失和人員傷亡，嚴重危害了人民群眾的生命財產安全和生產生活秩序。根據民政部《2016年4季度社會服務統計季報》，2016年，我國各類自然災害共造成全國近1.9億人次受災，1708人因災死亡(含失蹤)，1608人因災住院治療，910.1萬人次緊急轉移安置，353.8萬人次需緊急生活救助；52.1萬間房屋倒塌；農作物受災面積2622萬公頃，其中絕收290萬公頃；直接經濟損失5032.9億元。然而，面臨自然災害所致的如此巨大經濟損失，我國保險市場并未發揮其應有的社會管理功能。我國仍然依靠政府災后財政救濟和社會捐贈補償，保險賠付比例極低。1998年洪水災害造成直接經濟損失2000多億元，國內保險公司共支付水災賠款30億元左右，比例不足1.5%；2008年年初的雨雪冰凍災害造成了1516.5億元的直接經濟損失，保險賠款只有19.74億元，比例為1.3%；2008年汶川地震損失約5000億元，保險賠款不超過損失的5%，遠遠低于全球平均保險賠付率水平。

（二）財政救災能力有限，撫恤金制度不健全

計劃經濟時代，我國在應對自然災害風險管理方面一直是采取政府主導的形式，并延續至今。然而，以我國有限財政來彌補巨大的自然災害損失只能是“杯水車薪”。雖然從總量上來看，救災支出隨著災害經濟損失呈現出一個上升趨勢，但財政救災支出占災害損失的比重卻一直保持在2%～7%，不僅無法彌補災害損失的增加，而且也使我國財政陷入巨大的壓力之中。因此，完全依靠政府的救助行為是無法化解救災壓力的，我們需要借助市場力量建立“多層次”的災害風險管理體系，尋求社會各主體參與救災，擴大救災資金來源。此外，我國目前的撫恤金制度仍不健全。2008年汶川地震后，四川省民政局給予遇難人員家庭每戶5000元撫慰金；2010年青海玉樹地震后，遇難人員的直系親屬可領取到8000元的撫慰金；2012年云南彝良地震后，云南省民政局決定，對遇難者家屬按照每人20000元的標準發放撫慰金；2013年云南鎮雄縣發生泥石流山體滑坡事故，事故發生后，市、縣民政局對每名遇難者家屬發放了20000元的撫慰金……我國災后撫恤金發放缺乏一個統一規范的標準，這也是我國政府救助行為存在不穩定性的表現。自然災害民生保險具有保障穩定、保障水平高的特點，作為一種政府市場協作的新型災害管理模式在此背景下便應運而生。

二、我國自然災害民生保險之地方實踐

在自然災害事件頻發、政府救助能力有限的現實背景下，各級民政部門不斷對創新型災害救助管理模式進行積極探索，其中最具代表性的就是福建省民政局從2006年開始，與人保財險開展自然災害公眾責任險（簡稱“災責險”）的探索，開創了聯手第三方機構開展自然災害救助救濟工作的新模式。隨后，各省各地區爭相效仿和創新，自然災害民生保險以各種不同的衍生品的形式在福建、浙江、山西、云南、江蘇、四川、湖北、重慶、新疆、甘肅、廣東、湖南等17個省區得到推廣。各地區自然災害民生保險的開展模式大致可分為三類：

（一）“單立式”

“單立式”即自然災害民生保險以自然災害公眾責任險這一獨立險種形式開展，它是自然災害民生保險的原始形式，以福建龍巖“自然災害公眾責任險”為代表。福建龍巖市居民大都居于山區，因而遭受山洪暴發、山體滑坡以及暴風、暴雨、洪水、火災、泥石流等自然災害導致的人身傷亡事件時有發生。災害一旦發生，嚴重影響當地居民尤其是山區農民生活。2006年9月福建省龍巖市政府開全國之先河為上杭、永定、連城縣農村人口統一辦理自然災害公眾責任險。保險覆蓋范圍為所屬承保地區戶籍人口及由縣（區）、鄉兩級政府統一組織的搶險救災人員。該“單立式”自然災害民生保險的特征表現有：第一，保險風險僅限于由自然災害。福建龍巖“自然災害公眾責任險”的責任范圍為承保地區發生的雷擊、暴風、暴雨、洪水、臺風、冰雹等不可抗力的自然災害直接和間接造成的人身傷亡損失，或經縣級以上政府部門認定的搶險救災行為而致人身傷亡，保險人負責賠償，人身傷亡責任賠償最高限額為人民幣6萬元，每人醫療費用賠償限額為人民幣5000元，遭受保險責任事故而致殘疾的，按人身保險殘疾程度與保險給付比例表中列明的給付比例乘以每人人身傷亡責任限額予以賠償。第二，保費由當地政府全部承擔。龍巖市所投保的自然災害公眾責任險保險期限為一年，以縣委為單位由縣財政局作為被保險人統一向保險公司投保，保費為每人每年2元，保費全部由當地縣政府承擔。龍巖市220萬農村人口，100%辦理了這個保險，年保費收入440萬元。

（二）“捆綁式”

“捆綁式”自然災害民生保險采取將自然災害公眾責任險與其他險種進行捆綁的方式投保。大部分推廣地區均采用此模式，如廈門市將災責險與農房保險結合，蘇州市將災責險與家庭財產綜合險進行捆綁，襄陽市“一元民生保險”涵蓋災責險與見義勇為險等等。此類“捆綁式”自然災害民生保險將兩類風險進行捆綁出售，滿足居民綜合性保障需求，在運營之時也具備其自身的特征與難處：第一，保險責任“捆綁”的因地制宜。各地政府在推出“捆綁式”災害民生保險之時，都酌情選擇與當地民生需求相符的風險與自然災害風險進行捆綁。廈門市地處沿海地區，近年來受到異常氣候影響，臺風暴雨等極端氣候現象頻發，造成大量農房倒損，損失嚴重。因而，廈門市從當地民生實際需求出發，將自然災害公眾責任險與農房保險二者進行整合。襄陽市見義勇為事件時有發生，然而由于我國目前尚未有相關的法律法規對見義勇為的補償機制做出規定，無法可依的窘境導致英雄流血又流淚的情況屢現。襄陽市歷來高度重視見義勇為工作，將見義勇為作為一項城市事業來做。2012年，襄陽市推出將“見義勇為救助責任保險”和“自然災害公眾責任保險”相結合的“一元民生保險”，保障和鼓勵見義勇為者。第二，保費擬定不一，來源渠道各異。2009年，廈門市按每人每年基準保費0.9元投保，而由于保險公司之間競價等種種因素，新一輪的自然災害民生險每人每年基準保費下降至0.48元。蘇州市“自然災害民生綜合保險”中災責險保費為每人每年1.88元，家庭財產綜合保險保費為每戶1.88元。襄陽市“一元民生保險”保費直接按照1元的標準收取。此外，各地區保費來源渠道多樣。廈門市自然災害民生保險的保費由市、區兩級政府各承擔50%，襄陽市“一元民生保險”保費全部由市財政局承擔，而蘇州市“自然災害民生綜合保險”由市政府從蘇州市福利彩票公益金中支出。第三，立有專門的巨災基金。由于自然災害風險本身的特殊性，加之捆綁了其他風險，因此，“捆綁式”自然災害民生保險模式在運營中的風險管理難度較“單立式”相對更大。針對這一事實，部分地區采取從所收保費中提取一定的比例建立巨災基金，用于防災防損或者是災后賠款支付。例如，廈門市規定保險公司按年實收保費的10%建立防災防損專項基金，用于開展防災防損宣傳及全市綜合防災減災示范社區建設，強化市民防災防損意識，提高市民抗災減災能力。此外，還有一種基金形式如蘇州省張家港民生保險，采取的是由政府與商業保險公司聯合承保，共同為居民擔保的模式，保費的50%交給商業保險公司投保，50%作為政府承保基金（由市民政局運作）。一旦出現災害理賠，其理賠金額分別由承保的商業保險公司和政府承保基金各承擔50%。

?表2007—2016年我國自然災害損失情況

（三）“依附式”

“依附式”即自然災害民生保險通過依附于已有的某一保險制度而設立，延伸其所依附險種的保障范圍，以甘肅省新農合自然災害公眾責任保險及其附加無責事故救助責任保險為代表。以該形式開展的自然災害民生保險，其運營過程也帶有與身俱來的印記：第一，參保對象的局限性，保費來源與所依附對象相關。2012年5月，甘肅省正式啟動新農合自然災害公眾責任保險及其附加無責事故救助責任保險試點工作。甘肅省自然災害民生保險依附于原有的新型農村合作醫療保險而誕生，是對新農合的有力補充。因此，其參保對象也僅限于繳納了2012年度新農合費用的農村居民。此外，新設立險種的保費由各試點縣財政根據縣新農合申請材料在新農合風險基金中列支，而事實上，新農合風險基金來源于參合人員個人繳納、政府補助以及農村集體經濟組織扶持資金等。因此，與前兩類災害民生險的不同之處在于，“依附式”自然災害民生險的保費雖然無需居民另行繳納，但因居民已繳納了新農合的費用而成為災害民生險保費的實質承擔者之一。第二，險種經營與管理上跟隨所依附對象。與前兩種模式另起爐灶不同，“依附式”災害民生保險基于現有的保險制度，把自然災害民生險作為原有保險制度的拓展和延伸，充分利用已有的信息服務和管理平臺，避免制度高企的固定成本支出。如甘肅省新農合自然災害公眾責任險項目由甘肅省新農合醫療管理中心牽頭，試點市（縣）衛生局配合，委托中匯國際保險經紀公司承辦，投保和運營上與新農合基本保持一致性。

三、我國探索自然災害民生保險面臨困境

我國對自然災害民生保險的探索至今已有十年，由于該險種在救濟行為上具有時效性與專業性優勢，以及保障覆蓋面廣、保障穩定、補償水平高等特點，使該險種在誕生之初得到迅速推廣并頗具成效。然而，由于險種自身內部及外部因素的局限性導致其后續發展面臨困境。

（一）內部困境

1.保費厘定是否科學

自然災害保險產品的準公共性及潛在消費群體的經濟實力決定了其產品定價不能過高，而保險公司的償付能力和供給水平保障又導致費率水平不能過低。由于自然災害風險無法滿足大數定律以及風險的非獨立性，傳統的精算定價方法已經無法簡單地應用于該保險產品定價中。自然災害保險的費率厘定本身是一個科學而精確的過程。此外，隨著許多自然災害民生險的保障范圍不斷延伸，其費率厘定難題進一步加大。然而，如前文所述，在實踐探索中，不論采取哪種模式，不論該地區的經濟發展水平或者受災情況如何，甚至不論保障范圍是否擴大，自然災害民生保險的保費大致在一元左右，保額也在十萬元左右浮動，甚至部分地區忽視保費的充足率，在上一年賠付率較低的情況下將后續保費下調，保費厘定的地區差異化及責任匹配性并不明顯。政府出于自身財政預算和業績的考慮，保險公司之間出于業務壓力的考慮相互競價，因而自然災害民生險的費率大都由雙方協商確定。有關自然災害民生險保費厘定的原則和方式是否科學合理，實難肯定。

2.如何合理劃分責任范圍

不論哪種模式的災害民生險，自然災害公眾責任險均為其主要險種。自然災害公眾責任險，顧名思義，其所承保的是政府對居民的責任，然而，按照我國《突發事件應對法》的相關規定，對因洪災受到損害的，主要由國家承擔救濟和補償責任。但是法律規定的是救濟和補償責任，絕不是賠償責任。政府對于自然災害所造成的居民的人身傷亡并沒有法律上所認可的經濟賠償責任，因此，保險公司在經營此險種時，尤其在理賠的查勘定損時，就面臨著責任界限劃分的困難，從而增加保險公司的理賠費用。此外，自然災害公眾責任險承保包括暴風、暴雨、臺風等諸多巨災因素，范圍較廣，是綜合風險類保險。保險公司如何在巨大的風險責任下保持償付能力對保險公司的持續經營關系重大，而險種在實踐發展中卻出現了片面壓價、無限制擴展責任范圍及提升責任限額的趨勢,如有的地方要求在現有價格水平下保險公司提供無過失責任基礎的一切險,有的甚至還要保險公司承擔諸如核電、軍事以及種養業等非常規風險的損失,險種經營面臨著穩健性、持續性的困境。

3.信息難題如何克服

信息不對稱是自然災害民生保險經營中所面臨的一大難題。由于存在信息不對稱可能會導致較大的道德風險和逆向選擇，從而增加保險公司的風險管理難度。其中，道德風險是兩方面的，一方面是居民的道德風險，居民得知政府為其投保了自然災害民生險后，可能會疏于風險防范或者人為制造災害致傷的假象而騙取保險金。另一方面是政府，政府投保自然災害民生險后，將災害賠償責任轉移給保險公司，可能會在防災救災方面不盡力，而將更多的精力和財力投入到能帶來更多政府績效的項目中。此外，由于政府與保險公司的目標導向不同，政府工作人員可能會出于當地居民的利益考慮，在為當地開據相關理賠證明時，故意偽造或降低標準，從而損害了保險公司的利益，影響了保險公司經營管理的效率。此外，逆向選擇的現象也同時存在。在自然災害發生情況比較嚴重的地區，當地政府更愿用較少的保費將風險轉移給保險公司而投保災害民生險，而低風險區的政府則會考慮到財政效率的問題，寧愿將財政資金投入到其他更能帶來政府績效的項目中，而可能不會選擇投保。這樣一來就會由于逆向選擇問題產生“檸檬市場”，即投保災責險的地區大都是災害高發區。因此，如何制定有效策略降低保險雙方的信息不對稱，加大險種經營風險管理，是有效發揮災害民生保險的社會管理功能不得不考量的問題。

（二）外部困境

1.制度可持續性如何保障

目前我國實踐中自然災害民生險的期限均為一年期的短期險。由于自然災害民生險是需要政府出資為當地居民投保，因此該保險是否能夠持續造福當地居民的關鍵在于政府是否有足夠的續保動力。我國許多地方的政府政策出臺缺乏連續性、系統性和可持續性。由于決策者短視行為的存在，人們對有形的、近期的事務更關心。人們在決策時會高估近期的收益而忽視遠期的收益，即便這兩筆收益的貼現時間長短都是相同的。而自然災害民生險很顯然并不屬于短期就一定能給人帶來回報的投資，因此也造成了人們對其作用的低估而不會選擇購買。各地政府在為當地居民投保時可能出于各自的考慮，有可能是政績因素或是當地財政因素，而選擇短期或在其任職期間內能夠給其帶來利潤的投資。因而當政府換屆時，災害民生險這一政策的持續性就無法保證了。此外，災害民生險經營主體的持續性也是險種有效性的保障。自然災害的發生具有一定的規律性，政府每一年度通過招標的方式選擇合適的保險公司無可厚非，但是如果歷年頻繁地更換保險公司，一方面助長了保險公司的趨利心理，造成一些保險公司為了短期獲利而為政府提供明顯與風險不符的保費價格；另一方面不利于對自然災害的長期管理，不利于保險公司提取應對巨災的準備金或者盈余準備。

2.政府財政運作規范性難以保證

自然災害民生險在我國屬于全新的領域，其開發及運營包含多個環節。我們不僅要對各環節的問題各個擊破，還要將這些環節有序地組織起來，使之形成一個完整的、可操作的制度體系。對重點問題的研究固然重要，但對制度進行全局性審視并對其實施路徑進行規劃，以增強制度的可操作性，也是非常有必要的。據前文分析，目前各地區的保費繳納方式都采取政府統一投保的模式，并由政府繳納保費。此方式減輕了居民的經濟負擔，保障了自然災害民生險的覆蓋率。但問題在于，各地區的保費來源五花八門，沒有一個統一的正規渠道。有的來自福利彩票公益金；有的是由政府部門從救災資金中支出，需要在支出之前集體決策，之后要向轄區居民發布公告。而事實上將救災資金用來購買保險是違法的，不具有操作性。在社會經濟活動管理日益規范的趨勢下，保費支出仍缺乏正常的渠道，難以納入財政預算。因此，該險種財政運作規范性有待完善。

3.民生保險是否切實服務于民生

自然災害民生險所承保的范圍一般為該市的全體公民，其所承保的范圍很廣，而事實上保險理賠數量卻極少。廈門市政府自2009年投保自然災害民生險以來，截止到2011年，兩年半的時間里，僅有8筆賠付，已決賠款50.5萬元。在保障對象如此之多、承保風險如此之廣的前提下，該險種的理賠數量之少，使我們不得不質疑該險種是否真正發揮了作用。究其原因，可能是由于自然災害民生險的宣傳力度不夠，有些居民完全不知道該險種的存在，即使發生了自然災害也不知道可以從保險公司獲取保險金。政府在對于險種的宣傳上過度地注重形式宣傳，而弱化了保險對象和范圍、保險責任事故范圍、賠付標準、理賠程序等重要內容和程序的宣傳和普及，使得自然災害民生險流于形式，淪為服務于政府的“面子工程”，而非真正服務于人民群眾的“民生工程”。

四、我國發展自然災害民生保險的路徑選擇

保險業“新國十條”明確指出，要圍繞更好保障和改善民生，以制度建設為基礎，以商業保險為平臺，以多層次風險分擔為保障，建立巨災保險制度。以“政府投保，市場運營”的協作方式探索多種模式的自然災害民生保險為我國巨災保險制度的建立提供了新思路并積累了實踐經驗。然而，進一步推廣自然災害民生險之路任重而道遠，我們必須至少從政策目標導向性、險種經營與管理、災害風險分散機制三個維度進行合理選擇，方能突破瓶頸。

（一）政策目標導向性的選擇

一項政策是否發揮實效離不開一個合理的目標導向，自然災害民生險亦不例外。自然災害民生險，顧名思義，應該是一項以“服務民生”為政策目標導向的民生工程。因此，在該險種的發展路徑中，政府應始終圍繞這一目標而制定相關配套措施，讓惠民政策落到實處，避免南轅北轍、事倍功半。

首先，轉變宣傳重點。由于自然災害民生險是政府直接出資辦理的，作為被保險人的居民并沒有直接投入，因此許多居民并不知曉。在宣傳上，政府部門應弱化形式宣傳，強化自然災害民生險的各項條款，尤其是對承保范圍、理賠流程以及賠付標準等與居民利益息息相關的保險事項的宣傳。借助于廣播、電臺電視和傳單等多種方式進行廣泛的宣傳活動，提高居民對自然災害民生險的認識。

其次，規范保費資金來源。保費資金來源的規范性直接影響該險種的可持續性。因此，建議設立專門的“保險服務民生”資金池，由財政在預算中給予安排，對資金池設定啟動金規模，以后根據相關情況逐年適度增加，如有節余則將剩余額度滾存至下一年度。該資金池專門用于購買由商業保險公司提供、能惠及廣大群眾的政策性保險服務，如政策性農業保險、農房保險、自然災害民生險等。

最后，明確各參與方的職責。劃清政府與居民的救災責任界限，調動居民積極主動投入到搶險救災中，避免道德風險。市、區、鄉鎮、村等各級政府應明確其各自在災害民生保險工作中的職責和重心，合理分工，形成系統健全的工作網絡。

（二）險種經營與管理的選擇

險種經營與管理是進一步發展自然災害民生險必須面對的核心問題。基于對我國災害民生險目前所面臨困境的分析，筆者建議應從災害民生險經營與管理的以下幾個環節各個擊破。

第一，劃清險種責任范圍。一方面，對于保險公司所無法掌控的風險責任，保險公司要謹慎承保，或以“除外責任”列明，以避免保險公司陷入巨大的經營風險之中。另一方面，國內外有關地震保險的理論和實踐經驗都較為豐富并日趨成熟，因此，保險公司可以在建立巨災基金的前提下，適當地將地震劃入到保險責任范圍，增強地方政府和廣大群眾防災抗災能力。

第二，選擇長期保險。目前我國自然災害民生險大都為一年期的短期保險。對于短期保險，投保人即使在前幾個周期購買了保險，由于自然災害發生的頻率低，如果沒有發生災害事故，投保人會受到負面強化因素的作用，在后幾個周期內就不會購買保險，而長期保險則由于減少了決策次數而降低了負面強化因素對投保決策的作用。因此，長期自然災害民生險對政府當局的投保行為能起到一定的約束作用。此外，長期保險通過在一段時間內將政府決策者的投保意愿鎖定下來，為保險公司提供穩定的保費資金，擴大了保險基金規模，提高了保險公司的償付能力，保證了保險公司經營的穩定性，在一定程度上避免該險種經營存在的財務性供給約束。

第三，費率實行地區差異化。目前各個地區的保費水平、保障程度以及責任范圍都大同小異，由于各地區的風險因素、災害發生的情況不一，基于保費負擔公平性原則，不宜采取差異化不明顯的保單來統一承保。筆者建議可以將所承保的區域根據各個災害風險性質、發生頻率和危害程度的不同劃分成不同的風險級別地區，然后據此制定不同的保費政策，承保不同的保險責任、承擔不同的保障程度。對于災害多發區，可以考慮風險加成，提高保費，而對于災害低發區，應考慮適當降低保費，使保費的收取更加科學合理。

第四，政商聯手，共同定損。政府相關部門和保險公司的積極合作有利于減少險種經營中的道德風險，提高經營效率。當災害發生時，民政部門與保險公司共同進行現場查勘定損，能減少保險爭議，保障受災群體及時獲得經濟補償，恢復生產。

（三）災害風險分散機制的選擇

自然災害民生險所承保的主要風險均為自然災害風險，而自然災害風險具有發生頻率低、影響范圍廣、損失程度大、大數法則失效的特殊性。因此，在自然災害民生險的風險分散機制的選擇上，應建立“多層次”的風險保障體系，逐層分攤風險，使災后風險融資結構方面實現多渠道和分層設置。

首先，加強災害風險預警與應急系統的建設。目前，我國對災害風險的管理意識上還沒有完成由“災后應急”向“災前預防”的轉變。對于災害風險的基礎性評估和事前預警工作相對薄弱，而這也直接制約著其他災害風險管理主體行為的可行性和有效性。而對于災后應急方面，由于參與協調應急救災工作小組的臨時性，在每次采取臨時救災措施之后，小組并不會被保留，因而各種災害處理的經驗和教訓得不到很好的保留和發展。因此，政府部門投保災害民生險后，不可忽視災害風險預警和應急系統的建設，應定期進行防災減災救災工作預演，積累充分的防災救災經驗，防范于未然，減少災害損失，從源頭分散風險。

其次，建立專項保障基金。災害基金作為風險防范的第二道防線，不僅可以提高保險公司經營的穩健性，而且能夠保證受災居民災后得到及時的經濟救助和補償。因此，我們可以按照一定比例提取風險準備金來建立災害基金。保險公司在彌補歷年虧損并保證利潤的前提下，可將經營災害民生險的剩余利潤也用于建立專項基金，并委托專業資產管理公司對該基金進行保值增值，以備災年時使用。

最后，借助再保險轉嫁風險。再保險屬于地域上分散風險的有效機制，將局部區域內不可保的風險變為可保風險或準可保風險。再保險市場發展至今已經積累了相當豐富的管理災害風險的經驗,再保險產品的種類和數量都進入了一個成熟的發展階段。因此，保險公司也可以利用再保險市場將其所承保的眾多風險單位部分轉移給再保險公司，由眾多的保險人來共同承擔，有利于保障直接保險公司經營的穩定性。