跨區域草原生態文明共享問題研究

于茜++馬軍

摘要：指出了黨的“十八大”作出了大力推進生態文明建設的戰略決策，在我國生態文明建設的大背景下，跨區域草原生態文明共享也成為了一個值得深究的問題。闡述了我國跨區域草原生態文明共享的現狀，詳細論述了跨區域草原生態文明共享中現有的問題和缺失，并就解決跨區域草原生態文明共享中的問題提出了具體的對策。

關鍵詞：跨區域；草原；生態文明共享

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）10024703

1 我國跨區域草原生態文明共享現狀

1.1 中央政府主導與環保部統一監督相配合

我國草原主要劃分成四塊，即青藏草原區、東北草原區、新疆草原區和蒙甘寧草原區，主要分布區是北方與西部各省，從行政區來看，主要位于四川、吉林、內蒙古、新疆、寧夏、河北、甘肅、山西、陜西、黑龍江、青海和遼寧等12個省，西部12個省的草原面積為3.29億hm2，是全國總草原面積的83.9%。從整體上來看，我國的跨區域草原生態文明共享是由中央政府來主導的，中央一級制定相關的法律、行政法規、規章和標準，為全國的草原生態文明共享提供整體的思路和方向。同時中央制定了跨區域草原生態文明共享的整體規劃，統籌各區域之間的環境政策、產業布局、基礎設施建設等，從整體上確保跨區域草原生態各部分之間能夠有效銜接。我國的跨區域草原生態文明共享過程統一受到環保部的監督管理，環保部根據各地的實際情況，制定各地的環境指標與預計目標。

1.2 分層遞進推動跨區域草原生態文明共享進程

實現跨區域草原生態文明共享的過程是漫長的，各草原地區以階段性禁牧作為第一步，大力改善了生態惡化的情形，禁牧中，各草原地區政府力爭實現草原綠化與牧民增收的雙贏目標；其次，各草原地區政府大力推行文化旅游，突破草原生態文明共享瓶頸，摸索草原生態文明共享持續推進的有效途徑，推動文化旅游各方面融合發展，堅持草原生態文明共享的科學發展進程；各草原地區政府強調要在理論的指導下推動草原生態文明共享，力求實現草原生態文明共享走向國際化。內蒙古地區在2014年舉辦了第一屆國際草原論壇，同時成立了協同創新保護草原生態文明國家課題組，為跨區域草原生態文明共享搭建了一個國際化對話平臺。

1.3 法規指導與試點推進相配合

2016年，草原地區政府深入貫徹落實總書記關于大力加強生態文明建設、推動生態文明共享的指示，及時出臺了各地地方性法規《關于加快推進生態文明建設的實施意見》和《關于加快生態文明制度建設和改革的意見》。草原地區生態文明制度逐步完善，基本草原的劃定基本完成，“多規合一”的試點改革和國家主體功能區試點示范深入推進，同時，地方政府切實加強了對跨區域生態文明共享的領導，成立了各地的生態文明委員會。在黨的“十三五”規劃下，草原地區政府積極推動生態文明共享進程，全面完成國家下達的生態目標任務，與周圍地區展開全面的協商與合作。在地方政府的跨區域草原生態文明共享實踐中，各級地方政府都在進行積極的制度探索和創新，根據地方發展的實際情況，以及草原管理的實際需求，探索出了許多富有成效且符合因地制宜原則的機制，如生態補償機制等，而且，各地政府都會先選取某一地區作為試點，先看成效，然后再酌情推廣。目前，內蒙古和寧夏、青海等地正在積極地構建當地的地方性草原生態補償機制，針對生態問題，各省市也同時加強環保聯動與協調。

2 我國跨區域草原生態文明共享進程中的問題

2.1 草原地區經濟實力不同導致地區間利益沖突顯著

跨區域草原生態文明共享旨在實現區域間草原生態文明共建、利益共享，然而各區域間經濟發展不平衡，這對實現跨區域草原生態文明共享的阻礙主要表現為兩個方面：一是草原地區經濟水平的基點高低與經濟發展的速率不同會逐漸形成馬太效應，草原地區間經濟差距加速擴大，區域間經濟發展水平的差異影響了其對草原生態文明共享的投入，最終會導致經濟水平高的地區注重草原生態文明共享，而經濟水平一般的地區仍然以發展經濟為主，忽視草原生態的情況；二是草原地區政府間利益矛盾顯著，其以自身利益最大化為出發點，不愿為了草原生態文明共享犧牲自己的利益，所以對轄區內的企業進行保護，一些地方政府為了與相鄰地區進行招商競爭，爭相恐后的降低稅點，對相鄰區域間的政府合作帶來極大的政策性矛盾。甚至有的地方政府為了發展本地經濟大力開發草場資源，導致草場退化，不僅嚴重影響當地的環境質量，給相鄰地區的生態也造成了一定的影響，更有一些政府為了本地區經濟水平的提升，將本地區經濟的發展建立在對相鄰地區草原破壞的基礎之上。

2.2 政府及政府部門間溝通協調體制及相關法律法規不健全

行政體制對于實現跨區域草原生態文明共享的阻礙表現在兩個方面：一是橫向政府間協調合作機制的不健全。我國行政體制是自上而下的垂直管理體系，橫向政府間的合作缺乏制度性安排，同級政府間的對話協商一般都是通過非正式的渠道，形成的文件缺乏法律的保護，雖然在一些草原地區之間成立了合作機構，但是形式比較松散，同時也缺乏制度化的決策機制與監督機制，組織機構與機制的缺失嚴重影響了合作的水平并且大大增加了合作的成本，這些組織權威性受到質疑，加上缺乏信息共享機制等因素，極大地制約了這些合作組織在協調政府間矛盾的有效性。二是政府間條塊關系的沖突。我國現有的經濟分權和政治集權的政治結構中，地方環保部門的工作難以順利展開，簡政放權背景下，出現了某種程度的各自為政，中央的宏觀調控起不到該有的效果，各地政府只會向上級政府要項目、搶資金，甚至想了各種對策來應對中央政策，具有很強的唯利是圖色彩，并不積極參與到區域間的合作中去。此外，1989 年之后，環境立法得到全面深入的發展，到現在已基本形成了一個生態法律體系，其中大多對草原環境問題略有提及，從某種角度上看，草原環境管理可以引用的法律、法規不算少，但是在實際的執行過程中，地方政府并沒有很好地遵守有關草原生態文明共享的法律法規，從而導致了一些環境事故的發生，如內蒙古自治區的錫林郭勒西部草原，該草原已經基本沙化，只剩下東、西烏旗地區還有較好的草原，這種情況的出現是因為環保法規不健全，并沒有一個統一的詳細規定和標準，現有的相關法規對監管者也沒有進行明確的責任規定，總之，重授權、輕法律責任。

2.3 跨區域草原地區民眾的合作意識較薄弱

跨區域草原大多處于民族地區，民族文化的特殊性對于實現跨區域草原生態文明共享也有著重要的影響。生態文明建設是要轉變人們的消費方式，更加注重精神層次方面的追求，以促進全人類的全面發展，這是涉及到公民生產生活方式以及價值觀的根本性轉變。普通民眾對草原保護的意識不足主要表現在只看到了直接的問題，只看重實際問題，只重視治理而忽視預防，仍然以經濟發展為主要目標，忽視草原生態文明建設。實現跨區域草原生態文明共享的另一個重要影響因素是民族文化的地域性和封閉性，地方民眾以管理好自己屬地為原則，面對跨區域的草原生態文明建設，采取回避的態度，并沒有形成一種合作的意識，只是將自己的目光局限于自己的屬地。

2.4 企業、社會團體及公民在跨區域草原生態文明共享中參與不足

在跨區域草原生態文明共享進程中，由于生態環境的狀況往往與公眾自身的利益密切相關，在社會利益出現多元化趨勢的情況下，利益相關主體共同治理環境成為客觀的發展趨勢，但是，目前利益相關的企業、非營利組織和社會公眾的參與仍處于初級階段，深度和廣度都不夠。企業參與草原生態共享的方式主要是遵守草原生態文明共享的相關法律法規，從整體上來看，在整個過程中，能夠主動參與的仍是少數，大多數企業始終處于被動服從的位置，政府確定政策，企業服從和執行政策，并沒有積極參與到制定草原生態文明共享政策的過程中去。我國的非營利組織尤其是環保非營利組織通過參與政府決策、監督企業排污行為等方式，成為跨區域草原生態文明共享中的一支重要的力量，其發展迅速，影響力加大，但是另一方面，其活動又處處受到限制，導致其真正參與草原生態文明共享過程的程度不足，政府嚴格的管理體系之下，環保非營利組織普遍欠缺自主性與獨立性，尤其是由地方政府發起的環保非營利組織占了絕對優勢，其活動范圍相對狹窄，參與環境政策制定的能力與成效較低，其經費方面的困難在很大程度上也制約了非營利組織的活動。當經濟發展或資源開發活動涉及到居住地的公民時，公民就會自然地表達對這些開發活動的關注并試圖參與和影響其決策過程，我國公民目前仍然積極參與到跨區域草原生態文明共享的過程中，也獲得了很多積極的效果，但從整體上看，并未形成真正的參與，民眾參與活動的形式比較單一、作用有限，且缺乏經驗，使得效果不是很明顯。

3 針對跨區域草原生態文明共享問題的建議

對于我國區域經濟發展不平衡的現實而言，實現跨區域草原生態文明共享是一個漫長的過程，跨區域草原生態文明共享的目的是引領區域經濟擴張趨于合理化，面對跨區域草原生態文明共享的現狀和所表現出的問題，完善和推動這個過程主要有以下四種對策。

3.1 建立健全機制以協調草原地區間的經濟利益沖突

深化跨區域草原生態文明共享，需要構建一套具有地方特點、功能完備的跨區域草原生態文明共享機制，切實貫徹黨中央要求用制度保護草原生態和共享生態利益。地區間的利益沖突嚴重地影響了跨區域草原生態文明共享進程，各級各部門應該高度重視草原生態文明建設，不斷建立健全跨區域草原生態文明共享機制。首先，各級部門應該加強考核，將草原生態工作作為全區的重要工作，推行嚴格的草原生態保護目標責任制，政府主要領導人承擔主要責任；其次，要加強經濟建設，努力實現跨區域草原地區經濟水平的上升，實現經濟發展水平下的生態文明共享；再次，是創新合作與補償機制，只有加大對經濟水平不高地區的生態補償力度，才能有效避免有的地區為了利益而放棄草原生態價值；最后，要加強構建多元化投入機制，要增加財政的投入，要推動和鼓勵民間資金參與到草原生態文明共享的過程中來，這樣才能最終實現由政府主導、社會各方大力參與的多元良性投入格局。

3.2 加強政府各部門間相互溝通協調，完善相關法律法規

政府應該加強政府部門間的協調，政府部門只有上下協調一致，才能更好地貫徹和執行政策。對于跨區域草原生態文明共享進程來說，政府部門間的協調和良好溝通有助于域際間更好地實現信息的共享，達到信息共通，能夠輔助各政府主體間兼顧各方的利益，做出民主和科學的決策。同時，在跨區域草原生態文明共享過程中，政府部門要落實相關法律法規，拓寬法律管轄的寬度和廣度，且加大法律的相關懲罰力度，對各方利益主體起到更好的警示作用，真正起到法律該起到的作用。

3.3 加強第三方作用以協作構建多方合作機制

在跨區域草原生態文明共享進程中，多個利益相關者經常使用排他性權利，這使得草原開發利用過程中出現了很多推諉扯皮的現象，草原生態資源開發利用不足，沒有合理地配置資源，草原生態信息資源利用率也極大地下降，信息采集、存貯和管理上重復浪費，信息不對稱使得草原地區利益矛盾加劇等現象經常發生，跨區域草原生態文明共享機制的構建有益于大大降低草原生態資源的信息成本和利用成本，增加草原生態資源的社會效益和經濟效益，提升跨區域草原生態文明共享效率。在當今市場經濟條件下，由于草原資源的稀缺性和極大互補性，草原地區的利益主體間存在著很多利益博弈，為了協調利益沖突，需要利益主體各方通過合作平臺進行有效對話和協商，要改變草原生態資源利用的低效率、無秩序狀況，實現草原地區效益的多贏和共贏。我國草原地區經濟體制的機構設置在空間上呈現出重疊的特點，且帶來了一系列的負面作用，為避免跨區域草原生態文明共享過程中的利益沖突，就必須建立跨區域合作且職能明確的合作管理機構，如跨區域草原合作仲裁委員會等，有助于高效處理利益沖突。

3.4 全民參與具有民族文化特色的生態文明活動

各草原地區應該始終把跨區域草原生態文明共享的理念貫穿全社會的建設過程，多方式推動社會成員積極參與到跨區域草原生態文明共享中來，最終實現草原民眾生態文明共享意識的提高。第一，積極舉辦草原生態文明宣傳和教育活動，倡導成立草原生態文明共享協會，構建一種人人保護草原生態、建設草原生態、享受草原生態的思維方式；第二，推行低碳生活生產方式，大力樹立跨區域草原生態文明共享觀念；第三，構建草原地區民眾綜合發展的評價指標體系，全面提升民眾的知識水平和生態文明素養；最后，要以草原特色文化為基點，開展具有民族文化特色的生態活動，進一步推動跨區域草原生態文明共享過程。

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